Successivamente, anche la creazione dell’UBE – nonostante abbia segnato un avanzamento nel processo d’integrazione, attuando un’ulteriore cessione di parte della sovranità nazionale – non ha innovato la sistematica bancaria in modalità volte a ridurre le differenziazioni tra gli Stati membri e, dunque, a facilitare la conquista della meta indicata dai padri fondatori. Molti studiosi salutarono con gioia questo evento nella convinzione di essere in presenza di una sfida che avrebbe dato un abbrivio alla sospirata unificazione politica… che oggi, invece, appare più lontana che mai[34].
Per vero, già all’indomani della creazione dell’Unione Bancaria Europea – che con il SSM ha ridefinito il modello di supervisione e con il SRM ha ridisegnato le modalità di gestione delle banche in crisi – si sono percepite le difficoltà di un adeguato coordinamento delle politiche prudenziali (ora rimesse alle autorità europee e domestiche) con la stabilità del sistema. I numerosi tentativi attuati dai vertici dell’ordinamento del credito italiano per rinviare l’entrata in vigore dei nominati ‘meccanismi’ sono indicativi di una presa d’atto della scarsa compatibilità della disciplina speciale così introdotta con le esigenze di una realtà post crisi[35]. Come si è anticipato, gli appartenenti al settore, al presente, sono infatti costretti ad affrontare crescenti problematicità essendo gravati da ingenti masse di NPL e UTP, nonché a modificare il loro tradizionale business, essendo venute meno le pregresse forme operative (fondate essenzialmente sull’intermediazione creditizia) e, con queste, la possibilità di profittevoli risultati.
Più in particolare, va fatto presente che, nella logica ordinatrice del Meccanismo Unico di Vigilanza, si riscontrano rilevanti asimmetrie legate alla distinzione tra banche significant e less significant, stante la riferibilità ad una tecnica ordinatoria che – pur non ammettendo disuguaglianze negli interventi di supervisione – a volte risulta disomogenea. A titolo esemplificativo, si richiama l’applicazione alle BCC, aderenti a gruppi bancari cooperativi, di regole uniformi a quelle delle banche significant, snaturandone l’essenza e ingabbiandone l’operatività a causa delle «strettoie» determinate da differenti condizioni strutturali, che legittimerebbero una diversa modalità di prevenzione dai rischi [36]. Inoltre, la linea comportamentale della BCE sorprende anche per l’atteggiamento silente tenuto in presenza di situazioni – quale, ad esempio, il recente commissariamento della Banca Popolare di Bari – nelle quali, in base alla normativa speciale (art. 6, comma 5, lett. b, regolamento UE n. 1024/2013), le è consentito ‘far sentire la propria voce’ assumendo provvedimenti idonei a fermare per tempo il degrado dell’ente bancario. A livello sistematico, infine, rileva il particolare favor che la BCE dimostra per la «grande dimensione bancaria»; donde la ipotizzabile prospettiva di assistere, nel futuro, ad una progressiva riduzione del numero delle piccole banche, con il conseguente venir meno del carattere «pluralistico» dell’ordinamento del credito, notoriamente correlato all’esigenza di soddisfare variegate realtà di operatori economici[37].
Passando alla nuova regolazione delle crisi bancarie rileva l’abbandono delle pregresse forme interventistiche che rimettevano il ripianamento delle perdite degli enti in crisi al «concorso sociale», evidenziando un fondamento sostanzialmente solidaristico nella soluzione delle patologie creditizie[38].
Il legislatore europeo attualmente delinea uno scenario composito, caratterizzato dalla presenza di centri decisionali diversi che vanno dalla BCE (che interviene quale organo di supervisione ai sensi dell’art. 18, comma primo, reg. n. 806/2014) al Single Resolution Board (cui è demandata la formulazione degli schemi di risoluzione), alla Commissione (garante della mancata alterazione delle condizioni concorrenziali) al Consiglio (al quale è deputato il controllo sulla sussistenza dell’interesse pubblico all’avvio della procedura di risoluzione). Aspetto centrale della procedura in parola è l’applicazione dello strumento del «bail-in», fondato sull’utilizzo della tecnica del c.d. haircut, vale a dire dell’imposizione in via prioritaria di riduzioni di valore a carico dei titolari di azioni, di debito subordinato e dei creditori non garantiti (art. 53 della direttiva n. 2014/59/UE)[39].
Nella gestione delle recenti crisi che hanno interessato alcune delle proprie banche, l’Italia ha seguito un percorso interpretativo della nuova disciplina volto ad individuare eccezioni al divieto degli «aiuti di Stato», percorso sostanziatosi nella ricapitalizzazione con fondi pubblici di due banche venete in dissesto (Popolare di Vicenza e Veneto Banca) prevista dal d.l. n. 99 del 25 giugno 2017 e, più di recente, con le misure riguardanti la Banca Popolare di Bari, disposte col d.l. n. 142 del 16 dicembre 2019. Alcuni commentatori hanno giudicato tale interpretazione non in linea con il dettato della disciplina europea, donde le perplessità che si pongono con riguardo alle modalità di applicazione future. Vengono alla mente i commenti di alcuni politici tedeschi (Ferber, Schaeuble), i quali – valutando detto orientamento legislativo – hanno dichiarato che, per tal via, si conduce l’UBE sul «letto di morte»[40]. Tali perplessità denunciano la difficile applicabilità concreta della normativa; di conseguenza si pongono dubbi, a livello domestico, in ordine all’efficacia di un impianto regolatorio, accettato sul piano formale e disatteso su quello della concreta applicazione.[41]
Da ultimo, va tenuta presente la mancata attuazione di un «sistema di assicurazione europea» sui depositi, terzo pilastro dell’Unione Bancaria. Essa è dovuta ai molteplici condizionamenti imposti dalla Germania («introduzione di coefficienti di rischio sulle esposizioni delle banche in titoli di Stato eccedenti limiti di concentrazione prefissati, tetto del 5% all’ammontare lordo dei crediti deteriorati, unica legge Europea sulle insolvenze bancarie…»), come viene sottolineato in letteratura[42]; posizione ostativa che, secondo le indicazioni di un esponente della Banca d’Italia, ha trovato conferma in quella espressa da alcuni Stati membri secondo cui «le misure di mutualizzazione del rischio attraverso la garanzia europea dei depositi de(vo)no essere precedute dall’approvazione di ulteriori interventi volti a rafforzare la stabilità del sistema bancario e finanziario»[43]. È evidente come, sul piano delle concretezze, la mancata realizzazione di questa importante parte della Unione Bancaria è causata dal prevalere degli individualismi nazionali, che hanno impedito la creazione di un sistema integrato di assicurazione dei depositi nel timore che da esso possano derivare ‘ritorni’ inferiori agli esborsi necessari per attivarlo.
Concludendo sul punto, può dirsi che la nuova disciplina UE in tema di ‘supervisione’, ‘crisi bancarie e ‘tutela dei depositi’, in ragione dei suoi limiti, rende necessario procedere ad una revisione dell’impianto normativo; ciò in linea con l’esigenza, fortemente avvertita soprattutto dal nostro Paese, di ricercare soluzioni congrue con le specifiche realtà sulle quali incide la regolazione in parola. Le iniziative al riguardo intraprese nell’Unione, per quanto attestino una generalizzata consapevolezza in ordine ai menzionati limiti dei Trattati, non presentano i tratti di un cambiamento destinato ad una compiuta ridefinizione di questi ultimi (necessaria per modificare essenziali profili del quadro normativo dai medesimi segnato); il percorso per la realizzazione dell’european dream appare ancora decisamente in salita e tale obiettivo, ad avviso di molti, è diventato un mero wishful thinking.

5. L’emergenza coronavirus impatta sulla delineata realtà: come si è anticipato la scia di dolore e di morte che l’accompagna pone i paesi colpiti di fronte ad un crescente bisogno di aiuto. Il nostro Paese raggiunge il triste primato del maggior numero di contagi e decessi dell’intera Europa! Ciò per converso offre l’occasione per verificare se l’Unione sia disponibile ad accettare una logica di solidarietà e possa davvero rappresentare la ‘casa comune’ di tutti i cittadini europei.

^Note

34.  Cfr. tra gli altri Wymeersch, The European Banking Union. A first Analysis, Universiteit Gent, Financial Law Institute, WP, 2012-07, ottobre 2012, p. 1 ss.; Aa.Vv., Dal testo unico bancario all’Unione bancaria: tecniche normative e allocazione di poteri [Atti del convegno organizzato dalla Banca d’Italia, Roma, 16 settembre 2013], in Quaderni di ricerca giuridica della Banca d’Italia, n. 75; Aa.Vv., L’unione bancaria europea, Pisa, 2016; Ibrido, L’unione bancaria europea. Profili costituzionali, Roma, 2017). ↑

35.  Cfr. Visco, Intervento al 22° Congresso Assiom Forex, 30 gennaio 2016 nel quale suggerì l’opportunità di un «passaggio graduale e meno traumatico» alla nuova procedura. ↑

36.  È il caso di far presente la perdita della possibilità per le BCC di avere requisiti di capitale di gran lunga inferiori a quelli previsti per le banche cui ora esse sono assimilate, nonché la loro sottrazione alle deroghe disciplinari connesse allo status di enti creditizi di piccole dimensioni che si qualificano per la loro specificità operativa; cfr. Capriglione, Fiduciosa attesa di un intervento legislativo riparatore, in Sole24Ore del 25 marzo 2020. ↑

37.  Cfr. De Vecchis, Commento sub art. 5 l.b., in aa.vv., Codice commentato della banca, Milano, 1990, tomo I, p. 84, ove si puntualizzano le ragioni della previsione legislativa concernente la presenza nel settore del credito di differenti tipologie di banche. ↑

38.  Cfr. Capriglione, Crisi bancarie e crisi di sistema. Il caso Italia, in federalismi.it del 18 marzo 2018. ↑

39.  La normativa ha coinvolto nel bail in i depositi ordinari, ricompresi nell’area dell’8% delle passività totali, consentendo peraltro alle autorità di settore di circoscrivere, in base alle loro caratteristiche, i depositi assoggettati a detto meccanismo. ↑

40.  Cfr. l’editoriale intitolato Popolari venete, ok dell’Ue al salvataggio. Berlino: Muore l’unione bancaria, visionabile su www.ilfattoquotidiano. it/2017/06/26/popolari venete -okdellue-al -salvataggio-berlino-muore-lunionebancaria. ↑

41.  Cfr., per tutti, rossano d., La nuova regolazione delle crisi bancarie,  Milano, 2017, p. 121 s. il quale solleva forti dubbi in ordine alla legittimità della procedura in parola; ID, Nuove strategie per la gestione delle crisi bancarie: il bail-in e la sua concreta applicazione, in Federalismi.it, 13 gennaio 2016, p. 10 ss. ↑

42.  Cfr. Minenna, Titoli illiquidi, quei rischi che la Germania non vuole vedere, editoriale pubblicato da IlSole24Ore del 25 novembre 2019, nel quale si critica la proposta del Ministro delle Finanze tedesco, avallata dal suo omologo francese, riguardante un’applicazione selettiva del concetto di riduzione dei rischi, concentrata in via esclusiva sulla riduzione dei rischi altrui ma non dei propri. ↑

43.  Così De Polis, La tutela dei depositi bancari nel quadro dell’Unione Bancaria Europea, relazione tenuta presso l’Università degli Studi di Roma La Sapienza, Roma 27 aprile 2016, p. 13. ↑

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