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Promesse e pericoli del federalismo: il caso dell’Italia

di - 2 dicembre 2009
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Il federalismo è oggi in espansione e sia come forma di organizzazione statale che come argomento di dibattito. Senza entrare nei problemi definitori[1] prendiamo atto del favore di cui gode e analizziamone vizi e virtù. Per gli scienziati della politica esso promette di assicurare “pace e stabilità” e su ciò fondano il loro sostegno; per gli economisti esso promette di far rivelare le preferenze per i beni pubblici e, soprattutto, di migliorare la cost-efficiency nella loro fornitura e su ciò lo sostengono. Per l’opinione corrente, quella del pubblico in generale, esso rappresenta, (forse confusamente) una forma di difesa dalla globalizzazione. Infatti, più gli stati si integrano economicamente più crescono i timori da parte di gruppi etnici, religiosi, linguistici, nazionali ecc., di “scomparire” in una sorta di omologazione generalizzata. Più cresce questo timore più cresce il desiderio per la devolution del potere decisionale e dunque le richieste di decentramento.
E’ un fatto che, in letteratura, le “promesse” del federalismo siano state molto più celebrate di quanto siano stati colti e descritti i suoi “pericoli”.
In effetti, e grazie all’enfasi sulle potenzialità di aumenti nel benessere sociale, è almeno dagli anni ’80 che il federalismo è visto con indiscusso favore. La saggezza convenzionale del periodo mostrava infatti come esso portasse ad una minore pressione fiscale combinata con beni pubblici migliori e di ciò sembravano convinti non soltanto gli studiosi ma anche istituzioni internazionali, come Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale, che ne favorivano l’introduzioni nei paesi in via di sviluppo. Poi vennero le crisi finanziarie degli anni ’90 e riportarono l’attenzione su un pericolo alquanto dimenticato del federalismo e cioè l’indisciplina fiscale dei governi subnazionali. La crisi finanziaria globale esplosa nell’autunno 2008 e il Patto di Crescita e Stabilità Europeo hanno a loro volta, e per motivi diversi, evidenziato l’importanza di tale disciplina. E’ qui che politica ed economia interagiscono nel massimo grado ed è quindi da qui che possono scaturire situazioni davvero pericolose. Se un governo subnazionale politicamente forte, dispone di autonomia di indebitamento ma di limitata autonomia di tassazione, sarà molto difficile stabilire una disciplina finanziaria da parte del governo centrale. Il governo centrale è fiscalmente troppo forte (limitata autonomia fiscale locale) per non intervenire e “salvare” l’ente locale in difficoltà rispetto al proprio indebitamento e, contemporaneamente, politicamente troppo debole per costringere il governo locale ad assumersi le proprie responsabilità. Ma se il governo centrale salva quello locale, il federalismo NON può realizzare le sue promesse perchè esse dipendono proprio dalla condizione di “responsabilità” del governo locale: un’alta probabilità di salvataggio praticamente inibisce il funzionamento virtuoso del federalismo. Mentre la letteratura circa la scelta delle funzioni e delle imposte (taxes) da attribuire ai governi centrali e locali in modo da ottenere miglioramenti nel benessere sociale è ampia e concorde, quella sui modi e metodi per ottenere disciplina fiscale [2] lo è molto di meno. Su questo concentriamo la nostra riflessione articolata nel modo seguente. Dopo aver sinteticamente esposto le promesse e i pericoli del federalismo, dal punto di vista economico e da quello politico, l’attenzione va alle “istituzioni” concrete di un paese per individuare se e quanto sia “vero” il federalismo formalmente attuato. E siccome soltanto un vero federalismo è in grado di mantenere le promesse, non è irrilevante disporre di un indicatore sintetico per tale verifica. La valutazione delle probabilità di salvataggio (bail out) da parte del governo centrale derivante dalle agenzie di rating ci sembra un tale utile e pragmatico modo di giudicare. Ciò ci permette di affrontare anche le questioni del nostro paese in modo meno tradizionale e di evidenziare se, realisticamente, con l’attuale riforma federalista, le promesse abbiano maggiore probabilità di realizzarsi dei pericoli.

Promesse e pericoli (economici e politici).
Economici. Gli studiosi di economia del settore pubblico si sono a lungo dedicati ad affrontare il tema se sia migliore una organizzazione statale decentrata o non invece una centralizzata pervenendo alla conclusione generale che non esiste un livello “ottimo” di decentramento ma dipende dalle condizioni socio-economiche dei singoli paesi. Se non è possibile individuare un livello di decentramento ottimo valido per tutti gli stati, è invece possibile fare due affermazioni di validità generale. La prima, che per aversi miglioramenti di benessere, delle funzioni dello stato, idealmente distinte in allocativa, stabilizzatrice, distributiva, soltanto la prima possa essere decentrata; la seconda che, in un mondo con beni pubblici locali, siano essi quelli che possono essere spazialmente identificati e che corrispondono alla dimensione geografica dell’ente locale o altri, una situazione Pareto efficiente è raggiunta se i beneficiari del servizio coincidono con coloro che lo finanziano. L’efficienza allocativa è dunque la grande promessa (virtù) del federalismo mentre la non equità distributiva[3] il grande pericolo (vizio), sebbene non l’unico, perchè esso comporta necessariamente, una più ampia amministrazione-burocrazia, un maggior numero di commissioni/comitati necessari a coordinare i vari livelli di governo, una maggiore regolamentazione, qualche duplicazione di funzioni, e simili. Tutto ciò porta, ragionevolmente, a maggiori spese pubbliche, non escluse quelle elettorali.

Note

1.  Usiamo come sinonimi, per quanto non lo siano, i seguenti termini: federalismo, decentramento, livelli molteplici di governo, sovranità divisa, governi locali. La nostra analisi è finalizzata a discutere i fondamenti dei benefici sociali che deriverebbero da un’ organizzazione di tipo decentralizzato vs una centralizzata.

2.  E’ forse il caso di richiamare che la disciplina fiscale (autonomia impositiva e di indebitamento) non coincide con il vincolo di bilancio debole vs vincolo di bilancio forte.

3.  Non consideriamo la funzione stabilizzatrice.

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