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Intervista a Jean Bernard Auby su Roma Città metropolitana

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Jean Bernard Auby

da un certo punto di vista le metropoli europee non sono poi così differenti l’una dall’altra, anzi hanno dei connotati comuni che, viceversa, non hanno certamente le città americane. Per esempio, le città europee hanno tutte una struttura radiocentrica, il che comporta delle conseguenze particolari dal punto di vista della maglia infrastrutturale. Un altro tratto comune europeo è la organizzazione multilevel del governo delle città. Quale più e quale meno, tutte le città europee hanno un’origine molto più antica delle città americane e quindi la loro organizzazione di governo ha subito nei secoli un’evoluzione che da semplice è passata al complesso e che tende al sempre più articolato, ma mantenendo la matrice originaria, perché non è facile superarla o accantonarla. In tutto ciò, per quanto riguarda nello specifico Roma, resto sempre abbastanza sorpreso dal permanere di una mancanza di pianificazione strategica, sia a livello comunale sia a livello metropolitano. Un esempio chiaro si ha mettendo a confronto Roma con Parigi, che pure non rappresenta una best practice, se paragonata con altre realtà della stessa Francia, come dirò meglio di seguito. Una pianificazione strategica si rende assolutamente necessaria per questioni pratiche, legata quindi allo sviluppo delle infrastrutture così come alla programmazione della governance delle singole porzioni urbane e che non si riduca a una mera regolazione urbanistica. Come agire nei confronti dei territori metropolitani? Inevitabilmente un punto di partenza è costituito dalle strutture esistenti. La Francia è caratterizzata fondamentalmente da comuni piccoli e dipartimenti forti. I dipartimenti costituiscono la suddivisione di secondo livello del territorio francese, dopo le regioni, e sono 101, a cui occorre aggiungere Lione, alla quale è attribuito uno status speciale. È proprio l’esperienza di Lione che potrebbe costituire un punto di riferimento per avviare un serio approccio al tema delle città metropolitane. Tutto parte dalla Fondazione nel 1966 della Comunità Urbana di Lione aperta (Gran Lyon). Nel 2015 nasce la metropoli di Lione dalla fusione della vecchia Comunità Urbana di Lione con il Dipartimento del Rodano. La nuova entità territoriale cnosta di 59 comuni. L’ente nasce dalla legge MAPTAN, di riorganizzazione istituzionale dei territori di tutta la Francia. In pratica è la legge che istituisce le aree metropolitane, conferendo ampi poteri alle stesse, di fatto sottraendoli sia ai dipartimenti che ai comuni. In questo senso è simile e nello stesso tempo molto differente alla vostra Legge Del Rio, la quale istituisce le città metropolitane, ma non gli attribuisce nessun potere sostitutivo a quelli dei comuni. L’esperienza di Lione è particolarmente significativa soprattutto perché l’intesa, con la conseguente cessione di poteri, è stata raggiunta molto velocemente tra tutti gli enti locali interessati. In estrema sintesi, la Metropoli di Lione ha piena competenza in materia di pianificazione urbanistica, gestione dei rifiuti, igiene, servizi idrici, gestione degli ambienti umidi, riduzione dell’inquinamento atmosferico e acustico e realizzazione di infrastrutture per la ricarica di veicoli elettrici. Il Consiglio Costituzionale, una sorta di Corte Costituzionale italiana, ne ha dichiarato la legittimità, pur con qualche riserva. Ma la sostanza è che funziona. Lo stesso non si può dire del tentativo fatto a Marsiglia (Metropole D’Aix-Marseille e Provence) dove le reticenze locali hanno di fatto ritardato di molto l’applicazione della legge e con risultati molto meno efficaci rispetto a Lione. Per quanto riguarda Parigi, anche lì i risultati non sono paragonabili a quelli di Lione. La Metropole du Grand Paris (Haute-de Seine, Seine, Saint-Denis, Val de Marne), nonché i comuni de l’Ile de France, già appartamenti a un’EPCI, (etablissement public de cooperation intercommunale), è destinata a raggruppare diversi comuni contigui allo scopo di mettere insieme i mezzi disponibili e realizzare un’azione collettiva in materia di pianificazione, sviluppo economico, sviluppo sociale e culturale del territorio, accrescimento di competitività e innovazione energetica. Inoltre, la legge prevede che i dipartimenti e le regioni potranno trasferire alle metropoli l’esercizio di altre competenze tra quelle di loro pertinenza. La Metropole du Grand Paris sostituisce così ben 169 Intercomunalità esistenti nella Petit Couronne e viene investita delle funzioni di pianificazione urbanistica e di tutela e valorizzazione del territorio. Sotto il punto di vista dei risvolti pratici, però, l’unico effetto di tale accorpamento riguarda il sistema dei trasporti pubblici, peraltro non trascurabile, vista l’estensione del territorio e l’ammontare complessivo della popolazione, soprattutto se paragonato come problema a quello di Roma. Uno degli aspetti più critici della concreta transizione verso un sistema di città metropolitane è quindi rappresentato dalla cessione delle competenze, che comporta la cooptazione di prerogative pregresse e la creazione di nuove. Tale tema riporta immediatamente al tema della governance, ovvero della rappresentanza elettiva di tali nuove entità. Qual’é il sistema migliore per l’individuazione dei rappresentanti? È una carica elettiva concreta o solo simbolica? In Francia e in Inghilterra il problema è comunque minore rispetto all’Italia o alle Germania. Infatti, nei primi due paesi il peso e il potere delle regioni è molto meno rilevante rispetto ai secondi e questo condiziona molto meno le scelte da operare sui territori perché la filiera burocratico-amministrativa che separa lo Stato dai governi locali è molto più corta.

Franco Leccese

nel corso dei decenni in Italia si è dibattuto su quale dovesse essere il grado di autonomia degli enti locali. Di città metropolitane si iniziò a parlare per la prima volta nel 1990 con la legge 142. Solo nel 2001, con la modifica del titolo quinto della Costituzione, la riforma investe le aree metropolitane che acquisiscono dignità costituzionale e le città metropolitane sono incluse tra gli enti territoriali che costituiscono la Repubblica Italiana. Occorre poi arrivare al 2014 con la legge 56, cosiddetta Del Rio, per definire completamente le “disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”. La legge ha previsto nelle regioni a statuto ordinario l’istituzione di 10 città metropolitane, identificando la loro delimitazione territoriale con quella della relativa provincia, contestualmente soppressa. Il problema è che però a tali nuovi enti territoriali non è stata finora fornita nessuna potestà di governo superiore ai comuni che ricomprendono, come per esempio nessuna delega sulle politiche della casa, né tanto meno una dotazione finanziaria tale da far presupporre una reale capacità di sviluppo di tali organismi. Il bilancio della Città Metropolitana di Roma che ricomprende 121 comuni, gode di una dotazione di 650 milioni di euro, Roma Capitale di 5 miliardi di euro. Professor Auby, da dove si può cominciare? Da qualche parte le competenze vanno pure cedute. Quale potrebbe essere un percorso realistico?

Jean Bernard Auby

a mio avviso, una concreta possibilità che le città metropolitane assurgano ad un reale livello di dignità istituzionale dipende da tre fattori: a) la distribuzione della legittimità politica, ossia ridisegnare la geografia elettorale degli ambiti territoriali in cui ricadono le città metropolitane, b) le competenze, ovvero il tema della cessione delle competenze da parte degli altri enti, di cui abbiamo già accennato e c) le risorse finanziarie, senza le quali ogni provvedimento o attribuzione di competenza è del tutto sterile. Sulla questione delle competenze, nel sistema francese l’organizzazione delle città metropolitane è la stessa dell’aggregazione di comuni. Il principio base è il contingentamento delle competenze: se si viene a formare una comunità di comuni, i rifiuti sono di competenza della comunità. Poi il confine spesso non è così netto, perché la cessione delle prerogative incontra sempre delle resistenze- Però alla fine ci si arriva. Sulla questione delle risorse, direi che la valutazione è abbastanza elementare: attribuire funzioni senza fornire risorse è un esercizio totalmente artificiale e teorico. Parigi è un esempio emblematico di ciò: Grand Paris non ha nessun potere legale né risorse e l’unico elemento realmente positivo che caratterizza il suo territorio è costituito dalla rete dei trasporti pubblici, organizzato, come si sa, su vari livelli infrastrutturali e che contribuisce non poco a rendere coeso il territorio metropolitano e consentire la pianificazione dello sviluppo urbano in prossimità delle stazioni e delle infrastrutture intermodali. Un risvolto negativo dell’assetto metropolitano si è riscontrato nel turismo: quando le competenze sono state trasferite alle comunità, i singoli comuni hanno perso tutti i benefici.

Anna Romano

Professore, si può affermare che nella gerarchia delle competenze alla fine chi prende le decisioni è un solo responsabile?

Jean Bernard Auby

sì, è decisamente corretto, ed è comunque questo il risultato dell’azione sulle rappresentanze, cioè la riforma elettorale

Giacinto della Cananea.

È interessante rilevare come si vengono a formare dei fronti tra i giuristi: per esempio, in campo tedesco prevale la linea di chi difende lo status quo specifico di ogni Stato e quindi afferma la realtà delle invarianti tra i singoli Stati. Mentre invece tra i giuristi scozzesi prevale la tesi che il diritto ha una storia caratterizzata da continui trapianti. La situazione romana ha una sua connotazione particolare. Gli studi preparatori alla legge 142/90 evidenziano l’assenza di qualsiasi nozione di specificità legata alla tradizione. Forse sarebbe il caso di concentrarsi sul funzionale, sulla magnitudo dei problemi.

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