Pianificazione urbanistica e progettazione delle opere pubbliche nell’emergenza*
1. La prima questione che il tema della relazione propone è la seguente: c’è davvero differenza nel nostro Paese tra situazioni ordinarie e situazioni d’emergenza, nella realtà delle condizioni dell’operare? In particolar modo mi riferisco all’attività di progettazione, che viene quasi sempre sviluppata in situazioni di eccezionalità, spesso rappresentate dal rischio della perdita di un finanziamento o di dover cogliere qualche finestra di opportunità ammnistrativa per una più facile procedura di approvazione dei progetti.
Oppure, altra circostanza, più banale e frequente, solo perché si è impiegato così tanto tempo per decidere di fare o far fare un progetto che si è consumato anche il tempo per progettare.
Il titolo della relazione può essere anche così declinato: semplificare senza incorrere nel rischio del riduttivismo.
Nel titolo urbanistica ed opere pubbliche sono tenute insieme; non per amore di complessità, ma per rispetto della logica del processo decisionale pubblico.
So bene che facendo questa affermazione rischio di sembrare passatista: oramai è il piano che si conforma all’opera e non il contrario; così come era e così è ancora scritto nella legislazione vigente, semplificazioni più o meno vere a parte: varie leggi provvedimento, tra cui la “legge Merloni” e la “legge obiettivo”, e non esclusa quella per l’espropriazione per pubblica utilità, quasi disegnano una seconda legislazione rispetto a quella della gerarchia piano/progetto dell’opera pubblica.
Il paradosso è rappresentato dal fatto che nella stessa legislazione i due approcci sono compresenti non come procedure diverse – ordinaria, quella del piano che precede il progetto dell’opera; speciale, quella che di fatto subordina il piano al progetto dell’opera -, bensì sostanzialmente come ordinariamente alternative. La legislazione sulla «localizzazione», quasi dimensione autonoma, ha determinato una profonda separatezza ed invertito la gerarchia.
Si è ritenuto che così facendo si semplificasse il processo decisionale.
Ma queste semplificazioni ed altre – anche solo annunciate a volte –, sono il prodotto del riduttivismo.
Come noto la riduzione (scientifica) è attività molto molto difficile: occorre scienza e tanta sapienza.
Tenere insieme urbanistica ed opere pubbliche significa rivendicare la logica generale e la logica puntuale della decisione, in modo che non vengano compresse o esaltate. Anche nelle decisioni relative alle opere puntuali c’è necessità di visione generale. Che è ancora maggiore in quelle che si definiscono di tipo “lineare” e/o a “rete”.
2. Si può fare ciò? La mia esperienza di ricerca, professionale e di gestione di organismi pubblici mi porta a dire che si può, ma anche che si deve volere, avendone la capacità ed essendoci le condizioni.
Voglio ricordare tre casi di decisione su progetti di opere nei quali ho potuto constatare ciò, ed una esperienza di gestione di un ente pubblico.
1° caso: La decisione sulla strada del porto di Spezia (1987/88)
Si trattava di decidere, avendo avuto tre mesi a disposizione, tra tracciati alternativi e tipologie di strada – raso campagna, sopraelevata, mista, con percorso interno alla città -, per servire il porto della Spezia, in particolare il molo Fornelli, creando un collegamento dedicato con l’autostrada A12.
Ricordo che il rischio di perdere i finanziamenti mi fu alleato: giocai a “stressare” il processo decisionale, fintanto che non calai il «jolly»: una soluzione ancora non compresa nel «set» delle alternative in discussione. Quella al di sotto della banchina portuale, con riduzione della stessa e ad un tempo anticipatrice del suo ampliamento, così come l’aveva disegnato il Piano Regolatore Portuale allora vigente.
Mi ispirò la visione generale di ordine urbanistico: la salvaguardia di due piccoli quartieri e il mantenimento di attività di maricoltura e portualità turistica che si svolgevano nello specchio d’acqua che sarebbe stato interessato dal tunnel sottostante la banchina portuale sulla quale correvano i binari ferroviari a servizio del porto.
Le condizioni erano eccezionali: la paura di perdere i finanziamenti, la necessità di riaccreditare le pubbliche amministrazioni locali che si erano contrapposte nelle soluzioni ed avevano perso di credibilità.
La Provincia della Spezia sponsorizzava una soluzione basata su un tunnel subalveo. Il Comune, sia una soluzione a raso campagna che in sopraelevata, a più livelli. Il Ministro dei lavori pubblici e delle marina mercantile che molto si era speso a favore della soluzione subalvea, ritenuta ottima nella situazione di contrapposizione sociopolitica che si era determinata, ma assolutamente inappropriata nel caso (poco efficiente, abbastanza più costosa delle altre). Il piano urbanistico della città e del porto concordavano per una soluzione a raso, assolutamente avversata dai comitati di cittadini e da una parte di operatori economici (commercianti, pescatori e operatori del turismo nautico).
Occorreva armonizzare problematiche funzionali, ferroviarie, portuali, demaniali e sociali, nonché urbanistiche.
Come definire il caso? Un esempio di partecipazione ed integrazione. L’esercizio decisionale fu molto partecipato, soprattutto a livello di “pubblico”: comitati di cittadini, rappresentanti delle porzioni di città più direttamente interessate ed operatori economici, marittimi, pescatori, commercianti, con visioni assolutamente contrapposte.
2° caso: La giornata mondiale della gioventù del 2000 a Roma
Il ritardo accumulato nella preparazione dell’evento era tanto: la giornata mondiale della Gioventù del 2000 si avvicinava, e non era stato ancora definito il quadro delle opere, numerose e variegate che avrebbero reso più funzionale e sicuro lo svolgimento della giornata. Si stimava che 2 milioni di persone, avrebbero partecipato all’evento.
Fui chiamato a disegnare la strategia. Proposi di operare come se si trattasse di un unico programma, riportando le diverse opere, comprese quelle a-spaziali – di ordine sostanzialmente organizzativo/gestionale – a coerenza esterna con le altre pianificazioni, in essere, in itinere e programmate, a coerenza interna, cioè fra le opere previste per l’evento.
I progetti delle opere furono rapidamente rimodulati perché fossero coerenti e, come tali, inscrivibili in un programma (integrato). Come tale da sottoporre a valutazione ambientale strategica anche se la procedure di VAS non era ancora stata recepita nell’ordinamento italiano.
Se ne anticipò l’applicazione, anche tramite avviso sulla stampa e la raccolta di osservazioni. Questa attività la svolse il competente assessorato della Regione Lazio. L’idea fu quella di una “pseudo –VAS”, integrativa di separati percorsi di valutazione su singole opere.
* Intervento al convegno “Opere pubbliche ed emergenze: celerità e legalità”, organizzato dall’ “Associazione Amministrare Giustizia”, Genova, 30 novembre – 01 dicembre 2018.
