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Una riforma senza dibattito pubblico? Il difficile, se non impossibile tragitto della riforma urbanistica*

di - 8 Settembre 2015
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La critica alla presunta incompletezza della proposta Lupi, dipende da ciò.
Sempre durante questo anno è emerso come in molti dei partecipanti alle occasioni di incontro intorno alla proposta Lupi o di cui ho letto gli scritti, è rinvenibile una certa nostalgia per la «legge regolamento»: è forte l’aspettativa per una nuova “765” corredata da decreti attuativi. Quindi di una legge di fatto esclusivamente urbanistica, immediatamente operazionabile, senza passare per la definizione di «principi» e della loro applicazione.
Nella rassegna delle incomprensioni non faccio rientrare quelle di principio, nel senso della contrarietà per principio: perché la proposta è stata fatta da qualcuno che non apprezzo per principio … comunque da qualcuno di cui non mi fido preconcettamente … o perché io non ho concorso a costruire la proposta e comunque non ritrovo le tesi che da sempre sostengo …
Ciò che si è letto intorno al trattamento della proprietà nel testo base della proposta è esemplare: un rigurgito di preconcetti, e di sottovalutazione del significato delle censure che così frequentemente la Corte dei diritti dell’uomo fa al nostro diritto urbanistico, proprio in materia di trattamento della proprietà.
Saranno sorpresi questi critici radicali nel vedere come la semplice soppressione dell’aggettivazione «privata», data alla proprietà immobiliare, senza cambiare in nulla il senso della proposta, la rende impermeabile alla critica di principio. Che oggi la proprietà «pubblico – collettiva» vada regolata né più né meno come quella «privata», alla pari, non vi è alcun dubbio, anche nella logica dei beni comuni (o di quelli pubblici, sempre attuale). Non solo per il ruolo economico che di fatto svolgono e facciamo svolgere a demani e patrimoni pubblici, ma anche in ordine al principio di concorrenza. Al quale, almeno in questo momento storico – culturale non si può sottrarre la regolazione dalla proprietà, pubblico – collettiva o privata. E quindi la pianificazione del territorio e delle città.
Siamo certi che la teoria dei «commons» ci esime dall’obbligo del rispetto del principio di concorrenza[4]?
Le ingiustizie che l’assenza di regolazione nell’ottica della concorrenza determina si aggiungono in modo insopportabile a quelle che da sempre ha determinato l’urbanistica, con la sua inevitabile «lotteria fondiaria» – per quanto sostenuta da mirabolanti motivazioni -, e debolmente contenuta da misure compensative, di natura spesso anche impropria rispetto al vulnus creato dalla mancanza di «giustizia fondiaria» e di «concorrenza».

2. Quali sono i contenuti della proposta di legge Lupi? O meglio, come sono stati riorganizzati ad un anno dalla sua presentazione pubblica?
L’impostazione complessiva non è variata. Si è cercato di migliorarla operando previo precisazioni e chiarimenti delle materie affrontate, appunto; i principi ispiratori[5]; le finalità dell’esercizio delle competenze che ne derivano, a partire dal coordinamento delle  politiche pubbliche territoriali; quindi la precisazione dei compiti e delle funzioni dello Stato; le modalità  e gli strumenti – è qui che nasce la direttiva quadro territoriale -, con i quali vengono svolti i compiti assegnati; le dotazioni territoriali ed i livelli essenziali delle prestazioni; la pianificazione di area vasta e comunale, non tanto per prescrivere  contenuti e livelli di pianificazione in sé, quanto per «avvicinare» forme e stili di pianificazione in uso nelle regioni; il tema della proprietà, il suo trattamento e la stessa sua tutela nel rispetto dei principi che ispirano la Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo; la fiscalità immobiliare; la perequazione, la compensazione, la trasferibilità e commercializzazione dei diritti edificatori, la premialità; gli accordi urbanistici; la rigenerazione/rinnovo urbano; l’edilizia residenziale sociale qualificata come servizio; le  innovazioni e semplificazioni in materia edilizia.
Come si vede principi, politiche e strumenti. La legge non è solo di principi, non è solo di procedure amministrative: vuole essere anche una risposta all’annoso problema delle carenze di politiche pubbliche territoriali e del loro coordinamento. Il titolo – “Principi in materia di governo del territorio, rigenerazione urbana ed edilizia residenziale sociale” – credo che riassuma bene questo intento. L’idea di tenere insieme politiche pubbliche territoriali e azioni conseguenti è stata rafforzata. Così come quella di tenere insieme pianificazione urbanistica e welfare urbano, nella componente delle dotazioni territoriali e dell’edilizia sociale pubblica.
Superando tradizionali separatezze concettuali ed operative.
Forte impulso viene dato al coordinamento delle politiche pubbliche territoriali, sia di quelle a valenza spaziale esplicita che implicita, soprattutto con riguardo alla fiscalità immobiliare.
Si è cercato di ridurre quella condizione da mero «piatto imponibile» al quale l’attuale tassazione immobiliare ha ridotto territorio e città, sia nella dimensione spaziale che in quella delle attività economiche che vi si svolgono (dall’agricoltura, all’artigianato, all’industria, alla residenza, al tempo libero ed agli stessi servizi alle attività produttive).
Con la leva fiscale si cerca anche di guidare il processo d’urbanizzazione – ritorna in auge lo strumento della densità insediativa e delle forme dell’insediamento -, dando soluzione al problema dell’occupazione di suolo, da contenere negli eccessi, ma senza arrivare alla condizione di «mancanza di suolo». Alla quale rischiano di portare di fatto certe ipotesi sulla riduzione del consumo di suolo qualora divenissero effettive obbligazioni e non mere dichiarazioni «manifesto».
Anche il famoso traguardo della costruzione della città su se stessa, richiede «nuovo» suolo, se non altro per esigenze frizionali[6]! Chi ha studiato l’«urban renewal» statunitense lo sa bene: le politiche di rinnovo urbano oltre l’obiettivo principale servono proprio a regolare il rapporto tra esigenze di nuovo suolo e trasformazione dell’esistente.
Ne consegue il ridisegno della filiera della strumentazione della pianificazione: dalla direttiva quadro nazionale a valenza strategica, «luogo» del coordinamento delle politiche di settore in un’ottica di intersettorialità e multiscalarità, alle pianificazioni d’area intermedie, in armonia con la «riforma Del Rio» e soprattutto con la logica della distinzione del momento «preparatorio» del piano locale (strutturale, programmatico) da quello «concreto» (operativo, o degli interventi), quando cioè le sue indicazioni hanno valenza fondiaria.

Note

4.  Rinvio al mio, “Il principio di concorrenza anche nella pianificazione urbanistica”, in Scritti in onore di Paolo Stella Richter, Editoriale Scientifica, Napoli 2013.

5.  Art. 1 (oggetto e finalità della legge):
1. La presente legge:
i) stabilisce i principi fondamentali in materia di «governo del territorio», in attuazione dell’articolo 117, comma 3 della Costituzione, garantendo lo sviluppo socio-economico, un razionale uso del suolo, la soddisfazione delle esigenze connesse all’abitare, privilegiando la rigenerazione urbana e del patrimonio edilizio, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, consensualità, partecipazione, proporzionalità, concorrenza, leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni e tra queste ultime e i privati nella definizione e attuazione degli strumenti di pianificazione, nella semplificazione degli strumenti medesimi e non aggravamento dei procedimenti;
ii) attua gli articoli 117 e 119 della Costituzione, a integrazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, mediante idonee misure fiscali che assicurino l’effettività del governo del territorio;
iii) definisce gli strumenti per il coordinamento del governo del territorio con le altre politiche di settore che hanno incidenza territoriale;
iv) determina le modalità per assicurare, nell’ambito del governo del territorio e delle altre politiche del territorio, le dotazioni territoriali essenziali di cui all’art. 6.
2. Il territorio, in tutte le sue componenti naturali e culturali, paesaggistiche, infrastrutturali e insediative, costituisce bene primario della comunità di carattere unitario ed indivisibile, che contribuisce allo sviluppo economico e sociale della Nazione.
3. Il governo del territorio consiste nella conformazione, nel controllo e nella gestione del territorio, quale bene primario della comunità, ai sensi del comma 2, per i profili concernenti l’urbanistica e l’edilizia, i programmi infrastrutturali e di grandi attrezzature di servizio alla popolazione e alle attività produttive, la difesa, il risanamento e la conservazione del suolo. Il governo del territorio garantisce la graduazione degli interessi in base ai quali possono essere regolati gli assetti ottimali del territorio e gli usi ammissibili degli immobili – suoli e fabbricati – in relazione agli obiettivi di sviluppo e di conservazione, di prevenzione dai rischi naturali maggiori, e ne assicura la più ampia fruibilità da parte dei cittadini.

6.  Molto utile il confronto tra le posizioni emerse nel dibattito italiano tra i numerosi sostenitori del ddl attualmente in discussione nella commissione apposita della Camera dei Deputati, i meno numerosi – ma non per questo le loro ragioni non sono fondate – oppositori, e quanto si può leggere nel numero 4/2015 del «La révue foncière», dove con ampiezza di visione e serenità di giudizio si affronta il problema – una volta ridefinito correttamente – e le possibili soluzioni.

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