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Una riforma senza dibattito pubblico? Il difficile, se non impossibile tragitto della riforma urbanistica*

di - 8 settembre 2015
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1. A un anno dalla presentazione della proposta di legge dell’allora Ministro dei trasporti e delle infrastrutture On. Maurizio Lupi, recante “Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e trasformazione urbana”  ( l’incontro si svolse con una certa solennità e grande partecipazione al MAXXI di Roma il 26 luglio 2014), può sembrare curioso che io, che ero stato relatore in quell’occasione oltre che coordinatore insieme al Dott. Enrico Seta del gruppo di lavoro che aveva predisposto il testo della proposta[1], oggi mi interroghi  ancora su questioni molto generali.
Sarebbe stato naturale che discutessi del percorso di riforma se non addirittura dell’esito del lavoro fatto.
Purtroppo non è così. Sono costretto ancora a discutere di problemi generali, quasi di base, e dalla risoluzione probabilmente ancora lontana. E non solo perché le dimissioni del ministro Lupi hanno forzatamente interrotto l’iniziativa ministeriale, che non posso dire se verrà e come riavviata. Non sembra che rientri nel programma del nuovo Ministro.
È più probabile che quel testo, opportunamente rivisitato – il lavoro è stato completato – possa costituire occasione di iniziativa parlamentare: cioè di un progetto di legge che si aggiunge a quelli già presenti in Parlamento. Alcuni da tempo, qualcuno presentato nella corrente legislatura.
Potrebbe anche darsi che l’iniziativa dell’On. Lupi possa rappresentare comunque quella del governo, dal momento che il partito dell’ex ministro sostiene il governo.
Vi sono profili di tecnica parlamentare che non conosco. Dovrei dire, con più precisione, che non capisco bene.
Ma le difficoltà incontrate nel percorso di riforma non sono, a mio giudizio, legate solo alla contingenza delle dimissioni del ministro.
È proprio questo anno che ci separa dalla presentazione della proposta – in realtà dovrei dire i circa dieci anni che ci dividono dall’approvazione da parte della Camera dei Deputati del ddl, sempre su proposta di Lupi, di riforma del «governo del territorio»[2] -, a darmene motivo. In questo anno mi è capitato più volte di partecipare ad eventi intorno ai temi della proposta o che la avevano espressamente al centro. Sempre dubbi profondi mi hanno assalito. Mi riferisco non tanto a quelli sui contenuti della proposta – questi sono normali – quanto a quelli sulla relazione tra società e proposta. Sia la società in generale sianella componente rappresentata dai competenti, esperti, addetti ai lavori.
Da ciò la spiegazione del titolo del mio intervento: “Senza un adeguato dibattito pubblico si può fare la riforma urbanistica?”
Senza un «vero» dibattito pubblico – ne sono convinto – non è possibile ridisegnare il «governo» del governo del territorio. Si riuscirà anche a fare una riforma, ma di fatto sarà pressoché inutile.
Quanto sta avvenendo sulla riforma del Titolo V della Costituzione né è ampia dimostrazione. Il dibattito ha coinvolto solo i «politici politici» e qualche competente. Non vi è stato, ancora una volta, un adeguato dibattito pubblico.
La stessa cosa accadde con il precedente tentativo di riforma e, cosa ancora più paradossale, anche con la Legge costituzionale n. 3 del 2001.
Che la comprensione del significato, nel senso costituzionale, della nozione «governo del territorio» non fosse granché cambiata dal 2004-2005, se ne era già avuta conferma con la consultazione on-line sulla «proposta Lupi» dopo la sua presentazione al MAXXI. Il mio girovagare di quest’anno intorno ad essa lo ha confermato.
Anche le leggi urbanistiche regionali che si sono susseguite ne sono una conferma.
Cosa si racchiude in questa nozione resta misterioso ai più, spesso anche ai competenti, che continuano a ragionare su una «loro» concezione e non su quella con la quale ci si deve misurare; con governo del territorio si deve intendere un comparto di interessi, espresso in tre materie: l’edilizia, l’urbanistica e le infrastrutture.
Per di più si tratta di materie affidate sia allo Stato che alle Regioni, secondo il principio della legislazione concorrente.
Più volte ricordato dalla Corte Costituzionale, che ha cercato anche di fare emergere la necessità di definire moduli organizzativi per la gestione efficiente ed efficace del principio.
Le altre materie, o meglio gli «interessi» che concorrono a formare il governo del territorio nella sua pienezza sono preordinati o equi ordinati: mi riferisco al paesaggio; alla difesa del suolo, cioè alla sicurezza del territorio. Solo per indicare quelli maggiormente incidenti. Questi non sono, infatti, come ben noto, oggetto esplicito della pianificazione del territorio e della programmazione degli interventi di trasformazione – ri-trasformazione, anche se molto le influenzano.
Curiosamente, quando si discute della disciplina dell’«interesse composito»  governo del territorio, ce se ne dimentica e quindi si ritiene di poter disciplinare tutto. È così che si pensa che il governo del territorio sia il governo di tutti gli interessi che costituiscono il territorio e agiscono sul territorio. Di nuovo la «panurbanistica»: espressione con la quale – qualcuno lo ricorderà – venivano bollati gli urbanisti italiani di qualche generazione passata dagli studiosi del diritto amministrativo, che ritenevano che noi urbanisti avessimo la pretesa di disciplinare tutto, il territorio e con esso ogni cosa e azione che si svolge su di esso.
È da questa posizione che nascono le critiche alla proposta Lupi: … manca il paesaggio, … mancano i centri storici, …  manca la città … manca l’ecosistema ambientale … la sostenibilità …
Se a ciò si aggiunge che in Italia non si ha dimestichezza – molto diffusa è la poca conoscenza anche tra gli esperti – con le «leggi di principio», il quadro della non comprensione del problema è completo. Cosa sia una legge di principio, da dove si reperiscono i principi –  dalla Costituzione, dal diritto europeo, dalle istituzioni internazionali, dalla legislazione vigente[3] -, oppure si debbono introdurre ex novo, rimane un dilemma senza risposta.
Anche il legislatore non si pone più il problema. Basti osservare la recente legge che introduce «nuovi» reati ambientali. Dove se ne reperiscono i principi? In Francia, ad esempio, per introdurre il principio di precauzione si è fatta una riforma della Costituzione. Il nostro legislatore oramai legifera su nuove (spesso presunte tali) materie, senza interrogarsi su questo problema basilare.

*Intervento al convegno su “Governo del Territorio: riforme necessarie. Cosa cambia?” DPTA, Università degli Studi di Roma La Sapienza, 26 maggio 2015.

Note

1.  Nell’occasione, oltre me, presero la parola la Prof. Livia Salvini e il Prof. Stelio Mangiameli che illustrarono i profili fiscali e costituzionali. Il gruppo di lavoro era composto da: Antonio Anzani, Antonino Iacoviello, Carlo Cerami, Enrico Seta, Errico Stravato, Ezio Micelli, Francesca Anzani, Francesco Karrer, Guido Bardelli, Livia Salvini, Loredana Campagna, Luca Piras, Mariangela Di Giandomenico, Massimo Ghiloni, Nicola Bonaduce, Rosario Manzo, Stefano Mantella, Stelio Mangiameli, Vincenzo Tondi della Mura.

2.  Rinvio al testo del ddl sui “Principi in materia di governo del territorio” approvato dalla Camera dei Deputati il 28/06/2005 e inviato successivamente al Sentato (Atto Senato 3519, XIV Legislatura).

3.  L’ex Ministro agli Affari regionali nei governi Berlusconi I e II, Enrico La Loggia, istituì una apposita commissione di studio per fare una ricognizione sulla legislazione esistente.

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