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Una riforma senza dibattito pubblico? Il difficile, se non impossibile tragitto della riforma urbanistica*

di - 8 Settembre 2015
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Tutto ciò è «accompagnato» dalla rivisitazione e precisazione (in forma unitaria) delle nozioni di perequazione, compensazione ed incentivazione/premialità: inutile ricordare che in questo modo si dà copertura giuridica certa a istituti fino ad ora utilizzati, ma non del tutto certi sotto il profilo giuridico.
Nella chiarificazione si è cercato di fare tornare questi strumenti alla loro utilizzabilità piena e rispondente alle loro vere finalità: fare giustizia fondiaria tra le proprietà tutte, pubbliche e private, grandi e piccole, da trasformare o da conservare.
La filiera degli strumenti è concepita per dare spazio autonomo, ma coerente con la pianificazione generale, alle cosiddette provvedimentazioni puntuali, quelle cioè nelle quali si materializzano soprattutto le auspicate operazioni, grandi e piccole, di rinnovamento urbano, intendendo per tali sia la conservazione sia la ristrutturazione edilizia sia quella urbanistica (abbattimento e ricostruzione senza o con ampliamento). La proposta vuole privilegiare il rinnovamento urbano alla espansione degli insediamenti urbani.
Si è cercato di superare l’assurda rigidità dell’attuale concezione del piano di ristrutturazione urbanistica variamente inteso, comunque obbligato a «dipendere» dal piano generale.
Definitivo superamento quindi, nelle azioni sulla città esistente, dell’obbligatoria conformità del piano d’intervento a quello generale, ma obbligo del rispetto delle dotazioni territoriali sia di quelle risalenti al decreto “1444” – oramai praticamente «costituzionalizzato» -sia delle nuove dotazioni territoriali necessarie per soddisfare le esigenze della società urbana attuale. Ovviamente vengono recuperati i modelli negoziali e le varie tipologie di strumenti alternativi all’esproprio: dalla monetizzazione alla erogazione in sostituzione dei servizi necessari. Si introduce il dibattito pubblico e la sostenibilità completa delle operazioni di ri-trasformazione, cioè ambientale e paesaggistica, economica, sociale ed urbanistica in senso morfologico e di tecnica urbanistica.
Particolarmente significativa, come anticipato, è l’apertura alla normativa pubblicistica in materia di appalti: molti istituti previsti e/o mutuabili sono contenuti nelle nuove direttive europee su appalti e concessioni, al cui recepimento il Parlamento è attualmente impegnato. La «materia» urbanistica infatti non solo può essere gestita in quello spirito – ad esempio con l’istituto del «dialogo competitivo» – ma può essere addirittura oggetto di contro prestazione in una concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici!
Occorre riavvicinare infatti l’urbanistica a questa disciplina. Si tratta di un ritorno al passato? Nello spirito forse – è alla disciplina fondamentale dell’ottocento che penso -, ma negli strumenti operativi certo no. Questi sono tutti dell’oggi; «importarli» nell’urbanistica non sarà facile, ma non si potrà non farlo.
La domanda di territorio e di città è oggi solo in minima parte espressa dal mercato locale, gli operatori di domanda sono sempre più spesso molto distanti dal locale e non sono certo motivati dall’obiettivo di rispondere ad esigenze locali.
Sono attratti, bensì dal valore strategico del locale, da collocare su mercati anche globali: il vecchio attrezzo del nostro mestiere che era il «bisogno» (la analisi del) e la sua traduzione nel «fabbisogno», non è certo quello più efficace dello strumentario della pianificazione urbanistica.
Ci si deve confrontare con questo modo di presentarsi della domanda solvibile e sociale: come catturare la prima? Ed ancora prima, come promuoverla. Come soddisfare la seconda?
Anche in ordine a questo problema, la proposta Lupi cerca di dare risposta. Si prefigge infatti di «ridurre» le distanze tra le legislazioni urbanistiche regionali; intanto perché per via di queste leggi non si determinino squilibri impropri nella costruzione delle operazioni urbanistiche e immobiliari e poi per offrire agli operatori internazionali e non solo, un’Italia «omogenea» e «semplice», pure nel rispetto delle specificità territoriali locali.
In questo modo si cerca anche di eliminare la patologia della doppia legislazione urbanistica: quella statale e quella regionale, fortemente diverse oramai tra loro.
Cosa che rende poco comprensibile e soprattutto non attraente l’Italia per l’investitore internazionale, che opera secondo moduli consolidati di valenza molto generale.
Il Pdl si misura anche con la necessità di integrazione della edilizia residenziale pubblica nella pianificazione urbanistica in modo fisiologico.
Togliendo all’ERP o ERS (sociale) quel carattere di straordinarietà risalente alla legge n. 167/1962 sia nel profilo della morfologia urbana che delle forme di finanziamento.
Nello stesso tempo considerandola in quanto “servizio”.
Resta da dire delle deleghe che con la proposta si chiedono al Parlamento perché le azioni pubbliche e private possano essere maggiormente efficaci.
La prima delega riguarda il riordino del Testo Unico sull’edilizia (il DPR 380/2001), asistematicamente modificato in questi anni per accogliere le esigenze più varie: nuovi prodotti e nuovi processi costruttivi – semplificazioni delle procedure edilizio-urbanistiche; introduzione di meccanismi premiali; nuove certificazioni di qualità, etc. Occorre senz’altro un lavoro di riordino e di progettazione del testo, che dovrà abbandonare il riferimento privilegiato al solo corpo della legislazione urbanistica statale. Comunque, dovrà «accogliere» anche quelle regionali. Da ciò anche la necessità che queste siano meno distanti possibile tra loro.
Il Testo Unico dovrà assumere compiutamente l’approccio prestazionale; dovrà pertanto essere migliorato per quanto riguarda i quadri conoscitivi ex ante e le valutazioni ex post, a partire dalle varie collaudazioni, senza dimenticare i controlli in itinere. Esaltando le potenzialità della progettazione di innovazione di processo oltre che di prodotto.
Ma dovrà anche assumere nuovi obiettivi progettuali. È dal DPR che dipende, come noto, molta della cosiddetta «normazione secondaria»[7]. Tra essa, la più nota nel nostro settore è rappresentata dalle Norme Tecniche sulle Costruzioni (NTC). Che hanno un grande bisogno di innovazione, nella concezione e nei contenuti e nella modalità di formazione.

Note

7.  Mi permetto di rinviare al mio “Liberare le energie”, in Italiadecide, Rapporto 2015. Semplificare è possibile: come le pubbliche amministrazioni potrebbero fare pace con le imprese, il Mulino, Bologna 2015.

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