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L’Unione bancaria e il possibile impatto dei nuovi strumenti di risoluzione delle crisi: un’analisi empirica (*)

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Autori: Sebastiano Laviola[2], Giuseppe Loiacono[3], Paolo Santella[4]

1. Introduzione: il Regolamento sul Meccanismo unico di Risoluzione nel contesto dell’Unione bancaria
Il Regolamento sul Meccanismo Unico di Risoluzione delle banche (SRM) rappresenta il secondo pilastro dell’Unione bancaria (BU). Esso dà attuazione alle previsioni dell’accordo sull’Unione Bancaria raggiunto nel giugno 2012 dai Capi di Stato o di Governo.[5] L’accordo si articolava in tre elementi: una dichiarazione di principio nella quale veniva sottolineata l’importanza di interrompere il circuito perverso tra crisi bancarie e crisi del debito sovrano; l’impegno a porre in essere rapidamente un meccanismo unico di supervisione bancaria incentrato sul ruolo della Banca centrale europea (BCE); la possibilità di ricapitalizzare direttamente le banche in difficoltà attraverso l’accordo sul Sistema europeo di stabilità (ESM) successivamente all’entrata in vigore del meccanismo unico di supervisione bancaria.[6]
L’accordo dei Capi di Stato e di Governo è stato tradotto nel corso del 2013 e 2014 in una serie di strumenti: il regolamento SSM sulla supervisione unica,[7] la decisione di estendere l’accordo sull’ESM[8] alla ricapitalizzazione delle banche in difficoltà,[9] il regolamento SRM sulla risoluzione degli enti creditizi[10] e la nuova versione della Direttiva sugli schemi di garanzia dei depositi (DGS).[11]
Come indicato nell’introduzione del regolamento SSM,[12] si prevede l’attribuzione alla Banca centrale europea della supervisione bancaria unica al fine di conseguire tre obiettivi fondamentali: reagire alla frammentazione del mercato unico in seguito alla crisi finanziaria, garantire la supervisione efficiente dei gruppi bancari europei, aspetto che i supervisori nazionali e il sistema dei collegi dei supervisori avevano dimostrato di non poter garantire nel corso della crisi del 2007 e 2008, evitare che la supervisione bancaria sia influenzata da considerazioni di natura non prudenziale, vale a dire dalla tendenza dei supervisori nazionali a proteggere i propri campioni nazionali.[13]
La BCE ha acquisito i poteri diretti di supervisione il 4 novembre 2014 su 123 gruppi bancari dell’eurozona corrispondenti all’85% delle attività totali di bilancio (banche definite come significative nel regolamento SSM).[14] Per quanto riguarda le altre banche (“non significative”), per le quali alle autorità nazionali di supervisione è stato riconosciuto il ruolo di supervisore principale, al fine di garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati, alla BCE è comunque attribuita la possibilità di decidere di esercitare direttamente tutti i poteri di vigilanza, anche su istanza delle competenti autorità nazionali (art. 6, par. 5, lett. b del Reg. SSM). Infine, gli Stati membri non appartenenti all’euro possono aderire su base volontaria al sistema di supervisione unica (al momento nessuno fra questi ha ancora esercitato questa facoltà). Nella propria attività di supervisione sulle banche significative la BCE applica la legislazione europea sui requisiti di capitale (il regolamento CRR[15] e la direttiva CRD IV[16]), con la quale è stata recepita nell’ordinamento comunitario l’ultima versione dell’Accordo di Basilea (cd. Basilea III), con il quale sono stati introdotti in primo luogo requisiti più stringenti riguardo alla composizione del patrimonio di vigilanza e al calcolo delle attività ponderate per il rischio.
Con riferimento al regolamento SRM, il suo ruolo (esso avrà piena efficacia a partire dal primo gennaio 2016) è in primo luogo di garantire un regime unico di risoluzione per affiancare la supervisione unica. In secondo luogo, obbiettivo dell’SRM è di limitare fortemente il ricorso all’intervento pubblico nelle crisi bancarie attraverso l’introduzione di un sistema di penalità a carico dei creditori bancari (bail in) e di un regime di contribuzione a carico del settore bancario (Fondo unico di risoluzione). Il regolamento SRM trova applicazione nei confronti dei Paesi membri dell’Unione Bancaria, ma tutti gli strumenti e le procedure utilizzabili sono basati sulle disposizioni della Direttiva europea su Ripresa e Risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), che si applica a tutti i Paesi dell’Unione.[17]
In seguito all’entrata in vigore della supervisione unica della BCE, il Consiglio dei governatori dell’ESM (formato dai Ministri delle finanze degli Stati membri partecipanti) ha deciso, l’8 dicembre 2014, di estendere l’applicazione del Meccanismo di Stabilità alla ricapitalizzazione diretta delle istituzioni finanziarie. Lo strumento permette di ricapitalizzare istituzioni finanziarie solventi in presenza di rischi sistemici fino ad un massimo di 60 miliardi di euro a condizione che venga aperta la procedura di risoluzione e che venga applicato lo strumento del bail-in secondo le modalità previste nell’Art. 27(9) SRM,[18] previo intervento del Fondo di risoluzione per il 5% delle passività totali nonché in presenza di un contributo alla ricapitalizzazione da parte di uno Stato membro dell’ESM. L’intervento dell’ESM è pure condizionato ai rimedi richiesti dalla Commissione europea nell’ambito delle norme sugli aiuti di Stato mentre ulteriori rimedi possono essere richiesti di concerto da ESM, Commissione e BCE.[19]
Infine, il terzo pilastro dell’Unione bancaria è rappresentato dal sistema europeo di garanzia sui depositi (Deposit Guarantee Scheme, DGS). Tuttavia, a fronte della realizzazione di una garanzia uniforme dei depositi fino a 100.000 euro, la direttiva DGS non prevede un regime unico di finanziamento della garanzia. Di conseguenza, in linea di principio esiste ancora un incentivo, sebbene più limitato, per i depositanti a scegliere una banca che abbia come sede legale uno Stato dell’area euro con un merito di credito sovrano migliore.[20]
Per quanto riguarda gli stati membri non appartenenti all’area euro, in linea di principio l’accordo sull’Unione bancaria è rivolto anche a questi paesi, in quanto il mercato interno dei servizi bancari si estende a tutti gli stati membri dell’Unione. I regolamenti SSM e SRM prevedono una serie di clausole per l’adesione volontaria all’Unione Bancaria, indipendentemente dall’adozione della valuta, dei paesi non appartenenti all’area euro. L’adesione all’SSM (con il conferimento dei poteri di vigilanza nazionali alla BCE) comporta automaticamente l’adesione anche all’SRM.

(*) Gli autori ringraziano Alessio Veccia, Umberto Filotto, Gianfranco Torriero, l’Associazione Bancaria Italiana, il Fondo interbancario di tutela dei depositi e i partecipanti al Convegno di studi “IL MODELLO ITALIANO DI INTERMEDIAZIONE FINANZIARIA”, Firenze 28 novembre 2014. Un ringraziamento particolare al Dott. Pierluigi Ciocca per i suggerimenti e le indicazioni forniti nel corso dell’intera stesura del lavoro. Le analisi presentate sono state svolte dagli autori a titolo personale e non sono attribuibili alle autorità pubbliche dalle quali dipendono.

Note

2.  Banca d’Italia, email: sebastiano.laviola@bancaditalia.it

3.  Autorità Europea degli strumenti e dei mercati finanziari (ESMA) e Dipartimento di Economia, Università di Roma Tor Vergata, email: giuseppe.loiacono@esma.europa.eu

4.  Autorità Europea degli strumenti e dei mercati finanziari (ESMA), email: paolo.santella@esma.europa.eu

5.  Disponibile a: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/131360.pdf>.

6.  Vedi: Nicolas Veron, L’Union bancaire, un succès européen, En Temps Réel, les cahiers, septembre 2014.

7.  Regolamento (UE) N. 1024/2013 del Consiglio del 15 ottobre 2013 che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi

8.  Decisione del Consiglio europeo del 25 marzo 2011 che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro (2011/199/UE)

9.  Vedi <http://www.esm.europa.eu/press/releases/esm-direct-bank-recapitalisation-instrument-adopted.htm>.

10.  Regolamento (UE) N. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 luglio 2014 che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010

11.  DIRETTIVA 2014/49/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 16 aprile 2014 relativa ai sistemi di garanzia dei depositi.

12.  Considerando da (2) a (6).

13.  Vedi al riguardo anche Veron, cit., p. 9-10.

14.  La BCE svolge tali compiti in stretto raccordo con le autorità nazionali di supervisione.

15.  Regolamento (UE) N. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012

16.  Direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE

17.  Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 maggio 2014 che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio.

18.  Al riguardo vedi oltre al par. 4.

19.  La comunicazione dell’ESM a questo riguardo è disponibile a: < http://www.esm.europa.eu/press/releases/esm-direct-bank-recapitalisation-instrument-adopted.htm>.

20.  Vedi: Daniel Gros e Dirk Schoenmaker, European Deposit Insurance and Resolution in the Banking Union, Journal of Common Market Studies, Vol 52, No 3, pp. 529-546, 2014. D’altra parte bisogna considerare che in virtù delle previsioni contenute nella BRRD i fondi nazionali di garanzia saranno sempre gli ultimi ad essere chiamati a coprire le perdite di una banca.

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