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La realizzazione di infrastrutture in Italia: il ruolo del partenariato pubblico-privato

di - 9 Febbraio 2012
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Altro aspetto di rilevanza cruciale è la possibilità di allocare in maniera ottimale i vari rischi tra i diversi soggetti coinvolti nel progetto (pubblica amministrazione, promotori, finanziatori esterni, clienti e fornitori, società di assicurazione, ecc.). Infatti, la costruzione e la gestione di un’infrastruttura, specie se di grandi dimensioni, comportano rischi elevati e aventi natura eterogenea: ai rischi tecnici e di mercato, normalmente affrontati da qualsivoglia impresa privata, si aggiungono i rischi regolamentari, legati a possibili modifiche definite dalla PA o a scelte politiche più generali (ad esempio, in termini di politica dei trasporti) con un impatto sulla propensione all’uso di una determinata opera. Nei rischi di mercato vi sono, poi, componenti microeconomiche (in parte legate all’efficiente costruzione e gestione dell’opera) e componenti macroeconomiche (legate agli andamenti complessivi dell’economia). L’allocazione ottimale prevede che ognuno degli operatori coinvolti si faccia carico dei rischi che meglio riesce a gestire, avendo le competenze tecniche e manageriali per minimizzare l’impatto economico di eventi sfavorevoli. Per alcuni rischi l’individuazione del soggetto che meglio riesce a gestirli è piuttosto semplice. La pubblica amministrazione, ad esempio, dovrebbe in genere assumersi il rischio derivante da variazioni del quadro regolamentare che possono avere riflessi negativi sulla profittabilità del progetto; le società private, d’altro canto, sono maggiormente in grado di gestire (e prevenire) i rischi tecnici legati alla costruzione dell’opera. In altri casi l’allocazione dei rischi è meno immediata: ad esempio, il rischio di mercato potrebbe essere sopportato sia dalla PA (che potrebbe avere migliori informazioni su quantità e variabilità della domanda, oltre a possedere strumenti per influenzarla), sia dai privati (che sarebbero maggiormente incentivati a offrire una migliore qualità dei servizi). In generale, la prima dovrebbe farsi carico dei rischi di mercato di ordine più macro, mentre i privati di quelli più legati ai comportamenti microeconomici della stessa SP.

b) Le possibili criticità. L’effettiva allocazione dei rischi tra soci privati e PA rileva anche ai fini del calcolo dell’indebitamento netto e del debito pubblico, risultando essenziale per prevenire il rischio che i contratti di PPP siano usati al fine di aggirare i limiti posti dall’ordinamento all’indebitamento degli enti pubblici. A tal proposito nel febbraio del 2004 Eurostat ha chiarito i criteri da adoperare. L’analisi dell’effettivo trasferimento del rischio in capo ai soggetti privati deve essere effettuata distinguendo tre principali tipologie di rischi: i) quelli connessi con la costruzione dell’opera (a fronte di eventi quali ritardi nella realizzazione, costi più elevati di quanto preventivato, problemi tecnici e mancato rispetto di standard); ii) quelli relativi alla disponibilità del servizio (a fronte, ad esempio, di una qualità inadeguata del servizio o di una capacità di produzione inferiore agli standard prefissati); iii) quelli derivanti dalla variabilità del livello della domanda. L’opera va classificata nell’attivo del settore privato se quest’ultimo sostiene i rischi connessi con la costruzione e quelli connessi o con la disponibilità o con la domanda. In tal caso, gli eventuali pagamenti periodici da parte della PA a favore delle controparti private sono considerati come una contropartita dei servizi erogati e quindi nel conto economico della PA sono registrati come una maggiore spesa corrente. In caso contrario, l’operazione dovrà essere classificata nell’ambito pubblico e i costi di realizzazione delle opere andranno considerati come spese in conto capitale della PA, le connesse operazioni di finanziamento dovendo essere incluse nel debito pubblico[6].
Indipendentemente dai criteri statistico-contabili ora richiamati, essenziali per il monitoraggio dei conti pubblici, un’attenta identificazione dei rischi rilevanti e della loro natura è essenziale al fine della loro migliore riallocazione. Precisare e redistribuire adeguatamente tali rischi è operazione complessa e costosa, nonché foriera di aggravi in termini di tempistica nel montaggio delle operazioni. Il ricorso al PPP è, perciò, di solito vantaggioso solo per progetti di dimensioni tali da giustificare gli elevati costi di transazione connessi con lo stesso. Vi è, inoltre, da tenere conto del fatto che il rischio regolatorio in quanto tale andrebbe, ancor prima che esplicitato come a carico dell’amministrazione, precisato e delimitato, prevedendo modalità di regolamentazione dotate di sufficiente terzietà, col ricorso ad Autorità indipendenti dotate del sufficiente spessore tecnico, anziché ad atti unilaterali. Una problematica ulteriore attiene, inoltre, alla necessità che la PA si doti delle competenze specialistiche necessarie, data la complessità delle operazioni di PPP, evitando, specie nel caso di enti di ridotte dimensioni, la “cattura” da parte dei soci privati o del sistema finanziario.
Il bundling di costruzione e gestione dell’opera insito nel PPP può, poi, ridurre il grado di contendibilità del mercato, sia in fase di costruzione, sia soprattutto nella successiva gestione, dovendo quest’ultima essere normalmente garantita in capo alla SP su un orizzonte temporale piuttosto lungo. La concorrenza potrebbe risultarne intaccata non solo nell’uso della singola infrastruttura, ma anche rispetto alla possibile competizione tra questa e altre nuove infrastrutture, la cui costruzione potrebbe venire ipotizzata successivamente: la necessità di dover garantire ritorni alla SP di una data infrastruttura su un orizzonte di tempo sufficientemente lungo potrebbe, infatti, condizionare i piani di investimento anche nel futuro.
Complessivamente, il PPP appare quindi un istituto potenzialmente utile, ma non privo di problematiche. In particolare esso non va semplicisticamente ritenuto uno strumento di provvista finanziaria a basso costo e privo di oneri per i conti pubblici: l’indebitamento diretto da parte della PA è in genere meno costoso e gli eventuali impegni assunti da quest’ultima nei confronti di una SP devono essere opportunamente evidenziati. Elevati sono, inoltre, i costi di transazione insiti nel ricorso al PPP, che appaiono in genere giustificabili solo nel caso di operazioni di una certa consistenza e col fine di consentire un repackaging ottimale dei diversi rischi. Rilevanti sono poi i possibili condizionamenti che dal PPP possono derivare agli assetti competitivi dei mercati: condizionamenti da tenere in conto sia nel circoscrivere il ricorso allo strumento ai casi nei quali il bundling di costruzione e gestione, su orizzonti lunghi, fornisca vantaggi intrinseci; sia assicurando una sana competizione nella fase di selezione del contraente privato.

Note

6.  I rimborsi andranno imputati ad ammortamento dei prestiti per la quota capitale, al conto economico per la quota interessi. Se l’analisi basata sulle tre categorie di rischio menzionate non fornisce conclusioni univoche, possono essere presi in considerazione altri aspetti quali, ad esempio, gli accordi riguardanti l’assegnazione della proprietà delle opere alla scadenza del contratto e la presenza di garanzie da parte del soggetto pubblico. Si segnala come siano attualmente in corso – a livello europeo – nuovi approfondimenti sulla materia, che potrebbero portare ad ulteriori specificazioni delle regole da applicare a fini contabili rispetto a quanto stabilito dalla decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004 (“Treatment of Public Private Partnerships” 2004, News Release No. 18, February 11).

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