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La realizzazione di infrastrutture in Italia: il ruolo del partenariato pubblico-privato

di - 9 Febbraio 2012
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In particolare, l’analisi ha rivelato come il livello di standardizzazione contrattuale sia molto carente: con l’eccezione del settore ospedaliero (unico, peraltro, per il quale sono stati predisposti modelli contrattuali standard), esiste una significativa disomogeneità fra le convenzioni, sia in relazione alla struttura, sia per quel che concerne le previsioni delle singole clausole, anche nell’ambito dei singoli comparti. Più nel dettaglio, sono risultati critici i profili relativi alla predisposizione di penali e di meccanismi premiali, nonché di clausole di riequilibrio in costanza di contratto: infatti, è di regola inadeguato l’apparato sanzionatorio previsto per i casi di inadempimento contrattuale[21], mentre non sono mai previsti meccanismi premiali per il concessionario. Anche la disciplina relativa alle ipotesi di riequilibrio del contratto si è dimostrata piuttosto carente, risolvendosi in molti casi nel richiamo alle disposizioni di legge. Valutazioni più positive, seppure ancora insoddisfacenti, hanno riportato gli aspetti concernenti la chiarezza nell’allocazione dei rischi e la disciplina della fase di gestione (quest’ultima con particolare riferimento alla presenza di capitolati prestazionali volti a disciplinare l’erogazione dei servizi dedotti in concessione e le modalità di esercizio del potere di vigilanza sull’esecuzione della contratto da parte dell’amministrazione concedente).
Gli esiti dello studio e l’esperienza dei paesi nei quali l’istituto del PPP appare più maturo, segnalano l’opportunità di avviare nel nostro Paese un’appropriata standardizzazione dei contratti di concessione di costruzione e gestione, diversificata per settore. Una tale attività di soft codification delle best practices in Italia – anche per l’effetto di moral suasion che ne conseguirebbe – potrebbe contribuire a ridurre il contenzioso o, comunque, il rischio legale in capo alla PA: ciò soprattutto se alla conformità del contratto ai modelli predefiniti si riconoscesse valore di presunzione relativa di legittimità della clausola/congruità della motivazione[22]. Tale processo di standardizzazione dovrebbe essere teso, in particolare, ad assicurare:

i) la previsione di più appropriati meccanismi di applicazione delle penali per inadempimenti contrattuali del concessionario, soprattutto in fase di gestione, e – specularmente – la previsione di meccanismi premiali;
ii) l’inserimento di clausole relative alla condivisione dei documenti di finanziamento, che riguardino anche i meccanismi di rimborso, compensazione e riequilibrio tra concessionario e istituti finanziatori, da parte della amministrazioni aggiudicatrici;
iii) l’adeguato richiamo agli elementi quantitativi del piano economico-finanziario, allegato principale della convenzione, i cui elementi costituiscono i presupposti e le condizioni di base che determinano l’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione[23], e sulla cui base si procede all’eventuale riequilibrio del piano stesso e ai relativi aggiornamenti della convenzione;
iv) il rafforzamento dell’attività di controllo da parte della PA nel corso delle varie fasi del contratto.


c) Migliorare la trasparenza e l’accessibilità delle informazioni.
Come già segnalato[24], allo stato, le informazioni disponibili in relazione alle operazioni di PPP si fermano alla fase di aggiudicazione, non coprendo le successive fasi della stipula del contratto, del financial closing e della gestione delle opere. Al fine di verificare l’effettivo numero di progetti in fase di gestione e l’andamento delle gestioni stesse, possono costituire un ausilio i dati raccolti dall’UTFP in attuazione della già menzionata circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2009, ai fini della corretta contabilizzazione delle operazioni di PPP aventi ad oggetto le c.d. opere fredde. Tuttavia, i contratti trasmessi sinora sono pochi in rapporto al campione stimato di riferimento[25]. Probabilmente tale carenza è imputabile all’assenza di sanzione in relazione alla omessa comunicazione dei dati. Si prevede, pertanto, un possibile miglioramento del monitoraggio attraverso l’inserimento dello stesso nell’ambito delle rilevazioni del programma nazionale di statistica nazionale a partire dall’anno corrente. In ogni caso le informazioni così raccolte, ove pure fossero complete, sarebbero rappresentative soltanto di una parte delle operazioni di PPP effettivamente in fase operativa, rimanendo escluse dall’obbligo di comunicazione da parte delle amministrazioni aggiudicatrici tutte le c.d. opere calde affidate in concessione.

Per ovviare a queste problematiche sarebbe opportuna, in primo luogo, l’istituzione di un adeguato sistema di monitoraggio di tutti i contratti di PPP a livello centrale, che contempli la raccolta anche delle informazioni relative alla stipula dei contratti, al loro closing finanziario e alla gestione delle opere. Ciò consentirebbe non solo di avere un quadro completo delle operazioni che effettivamente hanno raggiunto la fase di gestione, ma anche di garantire il costante controllo della performance operativa del partner privato, verificandone l’idoneità a soddisfare le esigenze pubbliche connesse alla realizzazione dell’opera durante tutto il corso di durata del contratto.
A tal fine sarebbe, inoltre, auspicabile l’ampliamento degli obblighi di informazione posti in capo alle amministrazioni aggiudicatrici in relazione alle operazioni affidate, che si accompagni a un rafforzamento dell’attività di controllo della PA in tutte le fasi del contratto, non solo sul piano negoziale, ma anche assicurando un coordinamento tra livello centrale e locale, al fine di stabilire un processo di comunicazione fra i vari livelli di governo volto a individuare e diffondere best practices di settore.

Note

21.  In alcuni casi le penali in fase di gestione non sono previste.

22.  Con conseguente inversione dell’onere della prova, che in tal caso ricadrebbe sul concessionario.

23.  Cfr. art. 143, comma 8, del Codice dei contratti pubblici.

24.  Cfr. par. 3, nota 11.

25.  Sul punto si rinvia a Cori, Giorgiantonio e Paradisi (2010).

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