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L’Europa e le banche. Le ‘incertezze’ del sistema italiano

di - 6 marzo 2017
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1. Le banche europee di fronte ad una regolazione complessa. (*)
All’indomani dell’emanazione del decreto lgs. n. 180 del 2015 di recepimento della direttiva BRR, presso l’Università Cattolica di Milano, in un convegno organizzato dall’ADDE (Associazione Docenti Diritto dell’ Economia), numerosi studiosi, affrontando la tematica «Quali regole e per quali mercati?», proponevano di fare chiarezza sui contenuti normativi di una regolazione che appariva di non facile applicazione e di certo innovativa rispetto alla logica ordinatoria che, per lungo tempo, ha contraddistinto la disciplina giuridica delle ‘crisi bancarie’[1].
Una prima risposta agli interrogativi sollevati da detta regolazione ci è data stasera dai contributi del volume ‘L’unione bancaria europea’ che in questa sede viene presentato. È una risposta per certi versi esaustiva, in quanto l’opera affronta alcune tra le più significative problematiche sollevate dalla costituzione dell’UBE e dalla realizzazione dei primi due ‘pilastri’ (SSM e SRM) posti a fondamento della stessa. Essa, tuttavia, denota alcuni limiti, dovuti alla intrinseca complessità che connota la materia oggetto d’analisi ed all’approccio metodologico, d’impianto teorico, seguito da molti autori, i quali, nel valutare la realtà giuridica (sottesa alla traslazione della ‘supervisione bancaria’ alla BCE ed alla composita tecnica della procedura di ‘risoluzione delle crisi’) oggetto d’esame, appaiono interessati soprattutto a ricercare ‘forme e modelli’ di sistemazione concettuale.
Ed invero – circoscrivendo la mia riflessione ad alcuni soltanto dei lavori pubblicati nel volume che ci occupa – peculiare attenzione viene dedicata ora ai tratti caratterizzanti di quella che viene definita «una nuova integrazione per accentramento» (Torchia), ora alla valutazione della incidenza sulla tenuta precettiva dell’art. 47 Cost., ascrivibile allo spostamento di puntuali competenze e poteri dall’area domestica a quella so­vranazionale (Pisaneschi). Del resto, anche gli stessi curatori del volume, hanno rispolverato – nell’introduzione dell’opera – la teoria dell’«ordinamento se­zio­nale del credito», elaborata da M.S. Giannini negli anni quaranta del novecento; teoria il cui richiamo mi sembra, tuttavia, inappropriato, atteso che essa fa riferimento ad una ‘pluralità di ordinamenti’, configurabile all’interno di un «unitario» contesto politico istituzionale, realtà al presente di certo non ipotizzabile con riguardo all’Unione Europea.
Indubbiamente, la materia oggetto d’analisi si caratterizza per complessità ed innovazione del regime disciplinare di riferimento; ne è conferma il fatto che i curatori – richiamando le valutazioni tecniche al riguardo formulate dalla autorità di settore, sottolineando la necessità di «tornare a riflettere sull’ adeguatezza del nuovo quadro normativo sulla gestione delle crisi bancarie»[2] – evidenziano le incertezze interpretative poste dalla regolazione recentemente adottata dai vertici UE, a fronte della ferma posizione assunta dalla Commissione europea in tema di ‘aiuti di Stato’ alle Banche in crisi.
Volendo identificare le cause di detta complessità, necessita far riferimento ai profondi cambiamenti che è dato riscontrare vuoi nel sistema di ‘supervisione bancaria’, vuoi nella procedura di ‘risoluzione delle crisi’; entrambe destinate ad incidere su una realtà che vede gli appartenenti al settore provati da una crisi finanziaria, i cui esiti ritardano tuttora un adeguato riavvio della crescita.
Più in particolare, rilevano sul punto le innovative modalità d’intervento che la BCE è in grado di effettuare nell’ambito dei poteri ad essa riconosciuti dal Meccanismo unico di vigilanza. Ed invero, le verifiche ora disposte nei confronti delle cd. banche significative – vale a dire gli stress test sui requisiti patrimoniali richiesti a tali enti creditizi e l’Aqr concernente la valutazione della qualità dei loro attivi – appaiono decisamente più invasive rispetto a quelle in passato attuate dall’autorità nazionale[3]. È evidente come il sistema oggettivo di controlli demandati ai vertici dell’Unione – caratterizzato per il ridimensionamento dei poteri discrezionali tipicamente propri degli organi di supervisione domestici – si sia tradotto in forme tecniche di vigilanza che (oltre ad essere esercitate da soggetti di nazionalità diversa da quella delle banche alle medesime sottoposte) mettono a dura prova la tenuta degli enti creditizi, costretti tra l’altro ad un aggravio di costi per il potenziamento delle funzioni di compliance e di ‘controlli interni’. Da qui lo scenario di un sistema bancario i cui soggetti sono spesso ‘in affanno’, essendo gravati da un’ingente massa di crediti deteriorati e da una progressiva ‘perdita di fiducia’ da parte dei risparmiatori.

2. I contenuti del volume ‘L’unione bancaria europea’: il meccanismo unico di vigilanza…
È in questa premessa che mi sembrano poco conferenti – ai fini della proposizione di una compiuta linea interpretativa delle nuove forme disciplinari – le perplessità, rappresentate da alcuni autori (Torchia, Sorace), in ordine alla ipotizzabile inosservanza – nel nuovo contesto dispositivo – della nota dottrina Meroni (in base alla quale le istituzioni UE non possono delegare poteri che conferiscano «ad organismi terzi una libertà d’apprezzamento tale da concretarsi in un vero e proprio potere discrezionale»[4]).
Analogamente, sembrano eccessivi i dubbi sollevati da alcuni studiosi (Torchia, Sorace, Gardella) con riguardo alla distribuzione di competenze tra le autorità dell’architettura di vertice dell’ordinamento finanziario europeo (e tra queste ultime e gli organi nazionali di supervisione). Tali dubbi, come in altra sede ho avuto modo di sottolineare, sono superati da una lettura prospettica del regolamento n. 1024 del 2013 (nel quale, a fronte della funzione dell’EBA «di elaborare progetti di norme tecniche, nonché orientamenti e raccomandazioni finalizzati alla convergenza.. (della) … vigilanza … (in) … àmbito …UE» [considerando n. 32] viene riconosciuto alla BCE il contestuale potere di «adottare regolamenti a norma dell’art. 132 del Trattato sul funzionamento dell’UE», vale a dire nella misura da quest’ultima ritenuta necessaria per assolvere i suoi compiti istituzionali). A ben considerare, infatti, il rischio di possibili sovrapposizioni tra gli interventi delle autorità in parola si ridimensiona ipotizzando che in futuro l’EBA, costretta a districarsi tra posizioni spesso confliggenti, adotterà in concreto un ruolo poco propositivo, correlato all’intento di non gravare eccessivamente su talune realtà consolidate nei paesi aderenti all’Unione Bancaria Europea»; ciò, prescindendo dall’ulteriore eventualità in cui detta autorità rinunci, addirittura, all’assunzione di decisioni i cui contenuti sono ritenuti di difficile gradimento (da uno dei due «blocchi» di Stati destinatari dei suoi interventi)[5].

(*) Si pubblica con integrazioni e l’aggiunta di note il testo della relazione svolta nell’Incontro di studio ‘le Banche e l’Europa’, organizzato dalla Fondazione CESIFIN Alberto Predieri, tenutosi a Firenze il 9 febbraio 2017.

Note

1.  Se ne vedano gli Atti, pubblicati col titolo Temi e problemi di diritto dell’economia nel Supplemento n. 3 del fasc. n. 4 della Riv. trim. dir. econ., 2015.

2.  Cfr. Visco, Indagine conoscitiva sulle condizioni del sistema bancario e finanziario italiano e la tutela del risparmio, anche con riferimento alla vigilanza, la risoluzione delle crisi e la garanzia dei depositi europee, Audizione tenuta presso la 6a Commissione permanente (Finanze e tesoro) del Senato della Repubblica, Roma, 19 aprile 2016, p. 17 delle bozze di stampa.

3.  Gli stress test della BCE sullo ‘stato di salute’ degli enti creditizi italiani hanno causato fin dalla loro prima applicazione in forte shock macroeconomico; cfr. Locatelli, Messori: il sistema bancocentrico italiano è al tramonto, Fondazioni e banche popolari da riformare, in FIRSTonline del 26 novembre 2013. Sono emersi, infatti, molteplici fattori – entità della ricapitalizzazione degli appartenenti al settore a fronte della difficoltà di rinvenire investitori, opinabili operazioni di risoluzione di crisi, shift tecnologico e conseguente necessità di digitalizzazione, innovazioni recate dalla realizzazione della Capital Markets Union, ecc. – che, mostrando i ritardi del sistema bancario domestico rispetto a numerose realtà straniere, hanno evidenziato la necessità di procedere a significative modifiche disciplinari, tali da consentire un più ampio ricorso a forme di finanziamento diretto sui mercati; cfr. sul punto Panetta, Un sistema finanziario per la crescita, intervento a ‘The Adam Smith Society’ Milano, 27 gennaio 2014, il quale peraltro definiva tale rinnovamento «un obiettivo ambizioso, possibile su un orizzonte temporale esteso».

4.  Cfr. la sentenza della Corte di Giustizia del 13 giugno 1958 (Meroni c./ Alta Autorità, cause nn. 9 e 10/56), consultabile sul sito internet http://eur-lex.europa.eu. Per un parziale superamento dei principi contenuti nel richiamato provvedimento, cfr., da ultimo la sentenza della Corte di giustizia del 22 gennaio 2014 (causa C-270/12), in Riv. trim. dir. econ., 4, 2014, p. 205 ss., con nota di Rossano, Lo short selling ed i poteri dell’Esma.

5.  Cfr. Capriglione, Nuova finanza e sistema italiano, Torino, 2016, p. 135, nota n. 26.

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