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L’Europa e le banche. Le ‘incertezze’ del sistema italiano

di - 6 Marzo 2017
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In tale contesto sistematico vanno esaminati i lavori, pubblicati nel volume qui presentato, che dedicano ampio spazio alla tematica della gestione delle crisi bancarie, procedendo all’approfondimento analitico dell’SRM e, dunque, della nuova procedura di risoluzione delle crisi. Tali saggi – dando seguito ad un percorso logico che muove dalle ‘misure preventive’, dalla problematica degli ‘aiuti di Stato’ e dalla puntualizzazione del nuovo Board con specifiche competenze in subiecta materia (Del Gatto, Marcucci, Macchia) – passano in rassegna l’attuazione della BRRD (Banking Recovery and Resolution Directive), la pianificazione del risanamento e della risoluzione, l’istituto del bail-in e la ‘nuova liquidazione coatta’ (Magliari, Vattermoli e Porzio). Di certo questa parte del volume si caratterizza per innovazione tematica e per sistematicità d’impianto, essendo gli autori dei contributi tenuti ad esplorare questioni ad oggi non ancora adeguatamente analizzate, con riguardo alle quali non è possibile avere – al presente – puntuali riscontri sul piano applicativo.
Non posso omettere di considerare, tuttavia, che la complessità della materia oggetto d’esame non consente – in sede di prima esegesi della normativa europea (la quale, in alcune sue parti, risulta recepita in modalità non del tutto conformi all’originario testo disciplinare) – di pervenire a risultati inequivoci in ordine alla valutazione della portata normativa della regolazione di cui trattasi. Al riguardo, va fatto presente che la direttiva n. 2014/59/UE (c.d. BRRD) ed il regolamento n. 806/2014/UE, con cui è stato introdotto l’SRM, prospettano una visione di mercato decisamente diversa rispetto a quella cui faceva riferimento la normativa vigente in Italia fino a tutto il 2015 in quanto il legislatore europeo, nei provvedimenti testé richiamati, sembra presupporre l’esistenza di un mercato maturo ed efficiente, tale da rinvenire al proprio interno, in caso di crisi, i rimedi necessari per il superamento di quest’ultima. Evidentemente il regolatore – in adesione ad una logica di mercato volta a supportare la concorrenza – ha fatto affidamento su una innovativa forma di collaborazione tra intermediari ed autorità di settore per conseguire il ‘risanamento’ dell’ente creditizio in crisi, disancorandolo dal ricorso a forme di supporto pubblico straordinario. Ciò ha comportato l’adozione di forme d’intervento preventivo, all’uopo utilizzando le iniziative predisposte nei ‘piani di risanamento’, cui consegue, nei casi di dissesto (o di rischio di dissesto), l’applicazione delle più gravi misure di risoluzione, le quali sul piano delle concretezze collocano in un ambito residuale il ricorso alla procedura di liquidazione coatta dell’ente creditizio (finalizzata alla sua fuoriuscita dal mercato)[20].
In tale premessa – e volendo far qui solo un cenno agli interventi di carattere risolutivo – l’impianto sistemico finalizzato alla riconduzione ad un unico centro di comando dell’insieme delle misure necessarie per la gestione delle crisi si è risolto nel riconoscimento alle autorità di risoluzione di un’ampia sfera di poteri, il cui utilizzo, peraltro, non può essere effettuato in deroga ai canoni ordinatori posti dall’ordinamento a presidio della tutela dei diritti.
Consegue il necessario riferimento alla ‘triste storia’ del salvataggio di quattro banche in amministrazione straordinaria, sulla quale mi sono intrattenuto in altra sede, evidenziando il carattere problematico delle misure adottate dal Governo italiano[21]. Le perplessità, da me in passato sollevate in ordine alla particolarità di tale vicenda, non vengono meno, a mio avviso, a seguito della recente sentenza del TAR Lazio n. 166/2017, nella quale il Collegio decidente – nel dichiarare di non poter omettere di «tenere conto del costante orientamento giurisprudenziale … per cui gli atti posti in essere dalla Banca d’Italia nell’attività di vigilanza, costituiscono esplicazione di potere amministrativo caratterizzato da discrezionalità tecnica» – ha respinto il ricorso presentato dalla Fondazione Cassa di Risparmio di Ferrara per l’annullamento, tra l’altro, del provvedimento 21 novembre 2015 della Banca d’Italia, approvato dal Ministero dell’economia e delle finanze con decreto del 22 novembre 2015, di avvio della risoluzione della Cassa di Risparmio di Ferrara S.p.a., in amministrazione straordinaria, ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. 180/2015.
Al riguardo, va in primo luogo sottolineato che tale decisione riflette un consolidato indirizzo della giurisprudenza, da molti anni appiattita su un’acritica adesione agli orientamenti delle amministrazioni di controllo del settore, le quali – come è dato desumere, tra l’altro, da puntuali analisi statistiche predisposte dalla stessa Banca d’Italia[22] – solo in rarissimi casi hanno visto la adozione di provvedimenti giurisdizionali contrari alle determinazioni da esse assunte.
Passando, poi, all’esame delle forme esplicative della ‘discrezionalità tecnica’, c’è da chiedersi se questa – destinata a sostanziarsi in un’analisi dei fatti rilevanti per l’esercizio del potere pubblico – possa estendersi a ricomprendere anche i cd. piani di razionalizzazione sistemica, la cui realizzazione verosimilmente sembra sia a fondamento dell’intervento di salvataggio di cui si discute. Ipotesi interpretativa, quest’ultima, che sembra trovare conferma nella circostanza che l’autorità di settore non ha dato alcun riscontro, a livello autorizzativo, all’intenzione dell’assemblea straordinaria degli azionisti di Carife (tenutasi in data 30 luglio 2015) di procedere alla copertura delle perdite, previo integrale utilizzo delle riserve iscritte nella situazione patrimoniale al 31 marzo 2015, con conseguente riduzione del capitale sociale e contestuale aumento riservato al FITD; intenzione confortata da una perizia del professor Enrico Laghi dell’Università di Roma, asseverata da una società di revisione, nella quale si accertava che il capitale esistente a seguito di tale operazione (che vedeva il valore delle azioni ridotto a € 0,27 cadauna) era pari a € 11.365.841,97. Si è, dunque, in presenza di un contesto fattuale nel quale lo stretto raccordo tra il mancato rilascio del provvedimento abilitativo di cui all’art. 19 TUB e l’attivazione della procedura di risoluzione (avvenuta poco tempo dopo la menzionata assemblea straordinaria) dà adito a giustificati dubbi in ordine al comportamento dell’autorità; ed invero, atteso che la Banca d’Italia non si è espressa nei termini previsti dalla normativa, il TAR Lazio ha potuto motivare la sua decisione (contraria alla tesi della Fondazione di Cariferrara) solo nel riferimento alla mancata possibilità «in assenza di esplicita previsione normativa (che lo preveda) … di estendere alla fase svolta in sede europea gli stessi istituti previsti, dalla disciplina nazionale, di cui alla l. 241/1990 e tra questi l’istituto del silenzio assenso».

Note

20.  Ciò, nonostante il tenore del considerando n. 45 della direttiva 2014/59/UE il quale recita così: « In linea di principio, un ente in dissesto dovrebbe essere liquidato con procedura ordinaria di insolvenza. Tale procedura, tuttavia, potrebbe compromettere la stabilità finanziaria, interrompere la prestazione di funzioni essenziali e pregiudicare la tutela dei depositanti. In tal caso, è altamente probabile che sarebbe di pubblico interesse sottoporre l’ente a risoluzione»; disposizione da cui potrebbe dedursi l’esigenza, nei casi di dissesto, di un prioritario ricorso alla liquidazione .

21.  Tali dubbi afferiscono alla: (i) circostanza che il ‘Fondo di risoluzione nazionale’, amministrato dall’«Unità di risoluzione della Banca d’Italia», è intervenuto con mezzi finanziari conseguiti inizialmente per intero con la leva (al di là, quindi, degli ordinari criteri e limiti che ne connotano l’applicazione); (ii) assunzione da parte della Cassa Depositi e Prestiti di un impegno di sostegno finanziario in caso di incapienza del Fondo alla data di scadenza del finanziamento; (iii) ipotizzabile responsabilità dei commissari i quali, nel corso della gestione commissariale, non hanno impedito (nel corso dei circoscritti termini di quest’ultima) il progressivo deterioramento patrimoniale di tali banche; cfr. Capriglione, Nuova finanza e sistema italiano, cit., p. 154 ss.

22.  Cfr. i dati al riguardo pubblicati sul sito della Banca d’Italia, visionabili su www.bancaditalia.it/chi-siamo/ provvedimenti/index.html.

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