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Profili di responsabilità penale nell’esercizio delle funzioni di governo locale

di - 15 novembre 2016
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Entrambi i concetti di responsabilità penale e di funzioni di governo locale comprendono una molteplicità di manifestazioni, di natura anche molto variegata; è dunque opportuno proporre un modello di classificazione delle stesse, per capire quali meritino un effettivo approfondimento, prima di entrare nel vivo della questione[1].
Le modalità con le quali, all’interno di un ente di governo locale, possono porsi problemi di responsabilità penale, sono molteplici e molto diverse l’una dall’altra.
C’è, anzitutto, il contesto più patologico, quello che vede il pubblico amministratore, e/o il pubblico dirigente o funzionario, far uso in modo deliberatamente illecito del proprio ruolo o del proprio ufficio, per arricchirsi indebitamente, attraverso condotte concussive, d’indebita induzione a dazioni di danaro, o manifestazioni di disponibilità alla corruzione.
Si tratta di un contesto sul quale non vale la pena indugiare affatto, atteso il gravissimo disvalore insito nel prestarsi a condotte di questo tipo: tra un pubblico ufficiale corrotto e un qualsiasi autore di delitti contro il patrimonio non c’è grande differenza, entrambi depredano con gli strumenti che hanno a disposizione – l’uno la carica pubblica, l’altro le proprie armi – ricchezze di altri.
All’estremo opposto, rispetto a questo ambito, si colloca invece un profilo di responsabilità penale certamente meritevole di attenzione: quello della responsabilità colposa nell’esercizio di funzioni di governo locale, prodotta da fenomeni di cd. mal-governo del rischio.
È noto che la società contemporanea esige, con sempre maggior ampiezza, anche dalle politiche pubbliche e dalle loro applicazioni amministrative (siccome lo esige dai privati che vivono il rischio come fisiologicamente connesso all’esercizio di una determinata attività), un governo rigoroso dei meccanismi procedurali che presiedono alla tutela di determinati beni pubblici, o comunque di determinati beni sociali considerati imprescindibili per la qualità della vita delle nostre comunità.
Ambiente, paesaggio, decoro e sicurezza urbana, tanto per citare quelli più intuitivi, sono beni rispetto ai quali la politica legislativa ha stabilito i meccanismi, le procedure attraverso le quali anche le funzioni di governo locale sono partecipi del governo del rischio; con la conseguenza che profili di scarsa diligenza, perizia, prudenza nella gestione di tali meccanismi, se sono cause colpevoli di determinati eventi dannosi, possono diventare fonte di responsabilità penale per chi di tale mal-governo si sia reso responsabile.
Questo è certamente un profilo che merita approfondimento.
Tra questi due estremi, poi, si può individuare un contesto – per così dire – mediano, anch’esso meritevole di approfondimento, che è quello della responsabilità penale che può derivare quale conseguenza di un uso illegittimo, o meglio sarebbe dire illecito, della discrezionalità amministrativa, capace di riverberare dei profili di dolosa attività abusiva nell’esercizio di una determinata funzione di amministrazione locale.
Il legislatore, consapevole della criticità di questa materia, ha tipizzato con assoluto rigore le forme e le modalità con le quali questo tipo di condotta illecita può diventare penalmente rilevante, a titolo di abuso d’ufficio: ha indicato delle specifiche modalità tipiche che configurano il reato – la violazione di legge o di regolamento e la mancata astensione in caso di conflitto d’interessi –, ha preteso un dolo di sostegno della condotta criminosa particolarmente marcato – quello intenzionale ­–, ha indicato la necessità che il comportamento generi un evento illegale – un ingiusto vantaggio patrimoniale o un danno ingiusto –.
Queste “cautele normative”, da un lato mettono certamente a riparo l’amministratore locale che si comporti correttamente da macro-rischi penali di questo tipo.
Tuttavia, l’ambito della responsabilità per abuso d’ufficio, a ben vedere, presenta soverchie criticità, perché non serve essere votati all’illecito – come nelle ipotesi di concussione e di corruzione – per poterci cadere; mentre l’effetto destabilizzante, da un punto di vista giuridico, oltreché sul profilo reputazionale e della carriera politica di chi v’inciampa, è particolarmente pesante, paragonabile a quello del pubblico amministratore che doverosamente vede la propria carriera compromessa, in quanto responsabile di fatti della tipologia della prima classe.
Metodologicamente può trattarsi per primo quest’ultimo contesto, per poi riprendere, alla fine, il tema della responsabilità colposa. L’uno e l’altro, tuttavia, impongono di entrare nel vivo anche dell’analisi dei diversi ambiti, e delle diverse soggettività, nelle quali si posso esprimere le funzioni di governo locale.
Proprio il tema dei soggetti coinvolti nelle funzioni di governo locale induce a una prima considerazione, di tipo ordinamentale, che ha – forse è più corretto affermare dovrebbe avere – importanti conseguenze anche sul piano della responsabilità penale individuale.
Il tema è quello, noto, attualmente cristallizzato nell’art. 107 del T.U.E.L., della separazione rigida, che vige tra il livello dell’indirizzo politico e il livello dell’azione amministrativa all’interno degli Enti locali.
La norma che ho appena citato sembra essere molto chiara: mentre agli organi di governo – politico – spettano poteri d’indirizzo e controllo, la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita in via esclusiva ai dirigenti, dotati di autonomo potere di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Ai dirigenti – prosegue l’art. 107 citato – spettano tutti i compiti non espressamente annoverati tra le funzioni d’indirizzo e di controllo politico-amministrativo, tra i quali – e sono certamente i più importanti – l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.
I dirigenti amministrativi sono responsabili di tutto, si potrebbe osservare, posto che presiedono le commissioni di gara e di concorso, hanno la responsabilità della procedura dei concorsi e degli appalti, stipulano i contratti, assumono gli atti di gestione finanziaria, compresi gli impegni di spesa, gli atti di amministrazione e gestione del personale, i provvedimenti di autorizzazione e concessione (anche in ambito edilizio), di sospensione dei lavori, di irrogazione di sanzioni … e così via.
La responsabilità dei dirigenti, in relazione agli obiettivi dell’Ente, è sancita come diretta ed esclusiva, della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati della gestione.
Quale spazio può residuare, al netto della patologia dell’accordo criminale doloso tra dirigente di un Ente locale e soggetto del governo politico, per una responsabilità penale di quest’ultimo, se l’azione amministrativa è sottratta per legge dalle sue responsabilità istituzionali?
Nessuno verrebbe da dire a prima lettura, perché non può commettere condotta abusiva in ambito amministrativo, colui che la responsabilità dell’azione amministrativa non ha.
Questo è il contesto nel quale si collocano quelle decisioni della Corte di Cassazione le quali, di fronte ad una condotta abusiva in ambito amministrativo, facente riferimento a funzioni di esclusiva competenza dirigenziale, hanno ritenuto non configurabile alcuna condotta di abuso d’ufficio in capo al vertice dell’organo del governo politico dell’Ente, vale a dire il Sindaco.

Note

1.  Intervento tenuto alla Scuola per la democrazia di Italiadecide, Aosta, 7 ottobre 2016.

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