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Profili di responsabilità penale nell’esercizio delle funzioni di governo locale

di - 15 Novembre 2016
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Sarebbe infatti ben paradossale immaginare di poter configurare un’ipotesi di responsabilità penale, la più grave, in capo a chi, per la medesima fattispecie, è sollevato per legge dal profilo della responsabilità erariale; se la posizione di garanzia è esclusa in relazione all’evento dannoso di natura patrimoniale, è assurdo pensare che essa possa sussistere in relazione all’evento dannoso di natura penalistica.
L’esclusione della responsabilità da posizione di garanzia, per i reati omissivi impropri, naturalmente, non produce nessun effetto sulla responsabilità penale degli organi del governo politico, per le eventuali responsabilità penali omissive proprie.
I soggetti del governo politico degli Enti locali, infatti, rivestono certamente la qualifica di pubblici ufficiali, che non possono essere penalmente indifferenti rispetto alla condotta illecita dei dirigenti amministrativi. Ed ecco che l’assessore o il Sindaco, così come non rispondono penalmente dell’omesso impedimento del reato commesso dal dirigente amministrativo, se della commissione del reato stesso vengono a conoscenza rispondono certamente del delitto previsto dall’art. 361 c.p., essendo obbligati, a pena di sanzione penale, a denunziare tutti i reati dei quali abbiano avuto notizia nell’esercizio o a causa delle loro funzioni.
Il tema dello spazio della penale responsabilità degli organi del governo locale, nell’ambito della suddivisione tra funzioni d’indirizzo politico e attività amministrativa tracciata dall’art. 107 del T.U.E.L. può considerarsi interlocutoriamente esaurito, ancorché sarà ripreso in coda alla presente riflessione.
Appare opportuno, a questo punto, dedicare un po’ di attenzione alla figura di vertice degli organi del governo locale, che è certamente quella del Sindaco, che, come già accennato, è titolare, in forza della previsione dell’art. 54 del T.U.E.L., di compiti amministrativi propri, quale organo delegato del governo. Rispetto a tali compiti, la prospettiva della separazione tra indirizzo politico e azione amministrativa, fino a questo momento analizzata, non può essere fatta valere.
Tale previsione legislativa richiama – anche con una certa ridondanza – i temi dell’ordine e della sicurezza pubblica, rispetto ai quali il Sindaco è designato come soggetto che sovraintende: a) all’emanazione degli atti attribuitigli dalla legge e dai regolamenti, b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge, c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone tempestivamente il prefetto.
Questo contesto normativo, che è in linea con il sempre più massiccio coinvolgimento dei Sindaci, da parte della cittadinanza, quali interlocutori primari dei problemi di sicurezza pubblica sul territorio, è il prodotto di una scelta legislativa ben precisa, quella adottata con il cd. pacchetto sicurezza del 2008 (il d.l. 23.05.2008, n. 92, conv. in l. 24.07.2008, n. 125).
È con tale decreto legge che appare la nozione giuridica di “sicurezza urbana”, coniata con la previsione, dell’attuale comma 4° dell’art. 54 del T.U.E.L., secondo la quale il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
Il comma 4° bis del citato art. 54, poi, rimanda alla determinazione di un regolamento – potenzialmente illegale, rispetto alla gerarchia delle fonti, non potendo una norma regolamentare, sotto-ordinata, determinare il contenuto di una norma di legge sovra-ordinata – la definizione del concetto di sicurezza urbana, che un decreto del Ministero dell’Interno del 05.08.2008, all’art. 1, descrive così: un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.
Dobbiamo poi ricordare che l’art. 2 del citato decreto ministeriale individua e prescrive, proprio ai sensi di quanto disposto dall’art. 1, che il sindaco interviene per prevenire e contrastare ogni e ciascuna situazione urbana di degrado che possa favorire l’insorgere di comportamenti criminali: dallo spaccio di stupefacenti, allo sfruttamento della prostituzione, all’accattonaggio, all’abuso di alcool, all’occupazione abusiva di immobili, agli intralci alla pubblica viabilità, alle offese alla pubblica decenza, e quant’altro[2].
Quale valutazione induce tale ricognizione normativa e regolamentare?
Dalla lettura dell’art. 54 del T.U.E.L. e dell’art. 2 del d.m. di agosto 2008, voluti dal pacchetto sicurezza, emerge, in maniera  difficilmente contestabile, il fatto che il Sindaco è un soggetto del governo politico dell’Ente locale gravato da un’amplissima posizione di garanzia in materia di sicurezza urbana, sia di controllo sulle situazioni di pericolo, sia di protezione dalle conseguenze dannose di tali situazioni, nei confronti della cittadinanza, potenzialmente fonte di un amplissimo rischio di responsabilità penale nell’attività di governo locale.
Sembra non sia stato, neanche dall’Autorità giudiziaria, ancora affrontato adeguatamente il fatto che il Sindaco potrebbe essere chiamato a rispondere, in termini di responsabilità penale colposa da omesso impedimento dell’evento dannoso, per non aver correttamente governato il rischio delle conseguenze dell’insicurezza urbana, in una molteplicità indefinita di situazioni oggettivamente incontrollabili.
La domanda di sicurezza urbana, infatti, è noto che è sempre crescente, a volte anche in modo totalmente irrazionale rispetto alle situazioni di supposto pericolo realmente esistenti.
Quindi non sembra corretto fare affidamento sull’assenza di pregresse vicende giudiziarie in tal senso; la posizione di garanzia gravante sulla figura del Sindaco, gli obblighi giuridici descritti dalle norme analizzate, sono e restano lapidari. E con essi i potenziali profili di responsabilità penale da omesso impedimento dell’evento già ricordati.
Inoltre, non c’è solo l’art. 54 del T.U.E.L. che fissa in capo al Sindaco la titolarità di funzioni amministrative; c’è anche l’art. 50, che al 1° comma lo proclama responsabile dell’amministrazione del Comune.
E proprio quest’ultima è la norma usata dalla giurisprudenza per ritenere configurabile, in capo al Sindaco, quella responsabilità penale, da posizione di garanzia, per le conseguenze dannose dell’azione amministrativa dei dirigenti, che, invece, una corretta lettura dell’art. 107, più volte richiamata, impone di escludere; questa la ragione per la quale, in esordio a questa riflessione, l’art. 50 è stato definito “norma grimaldello”: perché effettivamente finisce per scardinare quello che è – forse sarebbe meglio dire dovrebbe essere – un pilastro della separazione fra livello del governo politico e azione amministrativa, all’interno degli Enti locali.
Il caso è quello della famosa sentenza n. 20050 della Sezione IV della Corte di Cassazione, del 12/01-13/05/2016, che ha confermato la condanna per omicidio colposo del Sindaco di Firenze, per non aver impedito il decesso di una persona, precipitata da un bastione murario nel vuoto non visibile, in un luogo nel quale l’amministrazione comunale aveva autorizzato una rassegna di musica jazz, nonostante la pericolosità intrinseca, nota al Sindaco, del posto.

Note

2.  Ai sensi di quanto disposto dall’art. 1, il sindaco interviene per prevenire e contrastare: a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all’abuso di alcool; b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana; c) l’incuria, il degrado e l’occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b);d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico; e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l’accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l’accesso ad essi”

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