Profili di responsabilità penale nell’esercizio delle funzioni di governo locale
E appare arduo poter dubitare del fatto che le pressioni indebite dell’organo politico sul dirigente amministrativo, per determinarlo ad una condotta illecita, se sostenute dall’argomento del potere di ricatto del primo sul secondo, e laddove – come è fisiologico che possa essere – legate ad un particolare tornaconto di natura economica in capo al primo, diventano condotte penalmente illecite, dell’organo politico, a titolo di concussione o quantomeno d’induzione indebita: che il dirigente pubblico ufficiale ha il dovere di denunziare.
Fuori dalle ipotesi di concorso di persone nel reato tra organo politico e dirigente amministrativo, comunque, l’art. 107 del T.U.E.L. sembra operare da norma di salvaguardia per il primo, rispetto all’eventuale azione illecita del secondo.
Tuttavia, alla prima lettura delle norme “liberatorie” è sempre bene farne seguire quantomeno una seconda, perché è noto che le regole tollerano sempre delle deroghe; e soprattutto perché la separazione così netta tra governo politico e amministrazione, che ho appena ricordato, non è sempre facile da declinare e da far valere in capo a determinati soggetti.
Anzitutto, da un punto di vista logico, prima che giuridico, se i vertici dirigenziali dell’Ente locale sono nominati fiduciariamente dal vertice politico, affinché perseguano gli obiettivi d’indirizzo politico amministrativo degli organi di governo, un collegamento, di merito, tra le due diverse funzioni, comunque c’è: e non è sempre facile capire come tracciare la linea di confine tra le stesse.
Inoltre, la regola dell’art. 107 non vale per gli Enti locali cosiddetti minori, con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti.
Il dato non può essere trascurato, anzi è molto significativo, perché questi cosiddetti “minori” risultano essere – dati ISTAT al 1 gennaio 2016 – il 69,83% dei comuni italiani, con un picco del 98,65% – 73 su 74 – in Valle d’Aosta.
Orbene, una disposizione della legge finanziaria del 2001 (art. 53, comma 23°, l. n. 388/2000) ha previsto che, al fine del contenimento della spesa pubblica, i componenti dell’organo esecutivo del comune possono assumere la responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti anche di natura tecnica e gestionale.
Per cui, Sindaco e assessori della maggioranza dei comuni italiani non possono operare garantiti dal pregiudizio d’irresponsabilità amministrativa, che deriva dalla regola generale della separazione da essa dell’indirizzo politico, nel momento in cui sono chiamati a ricoprire contemporaneamente l’uno e l’altro ruolo.
Vi è poi un ulteriore indicatore normativo da considerare, in relazione alla figura più importante del governo locale, che è il Sindaco: eletto direttamente dal suffragio popolare, egli incarna con sempre maggiore importanza e visibilità il ruolo di massima espressione democratica, in quanto diretta e di prossimità. Un’espressione democratica particolarmente rilevante per la cittadinanza, perché d’immediato riferimento, senza particolari mediazioni.
Gli artt. 50 e 54 del T.U.E.L. attribuiscono al Sindaco (come al presidente della provincia, figura che però può essere trascurata, non essendo più destinataria d’investitura popolare elettiva) la responsabilità dell’amministrazione del comune, oltre che la rappresentanza dell’ente, oltreché tutta una serie di potestà amministrative, non in qualità di vertice del governo dell’Ente locale, ma quale ufficiale del Governo nazionale, in materia di ordine e sicurezza pubblica, tenuta dei registri dello stato civile, in materia elettorale e di leva militare (sospesa, non abolita).
A dispetto della separazione predicata dall’art. 107, e degli effetti liberatori che essa ulteriormente produce sulla responsabilità del governo politico di un Ente locale, proprio tali norme sono state invocate quale riferimento, forse è più corretto affermare quale grimaldello normativo, per invocare in capo ai vertici dell’amministrazione politica di un Ente locale alcuni profili di responsabilità da posizione certamente rilevante.
In definitiva, la netta separazione normativa fra funzioni politiche degli organi di governo e funzioni amministrativo-gestionali non è così automatica, come pretenderebbe la legge.
E più di qualche conseguenza sul rischio della responsabilità penale delle funzioni di governo locale questa constatazione ce l’ha di sicuro, in particolare sul versante della responsabilità colposa.
Infatti, l’effetto più rilevante che l’art. 107 del T.U.E.L. dovrebbe produrre, in relazione al tema della responsabilità penale nel governo degli Enti locali, è quello di certificare l’assenza di posizioni di garanzia, in capo a quest’ultimo, rispetto agli effetti dello svolgersi dell’azione amministrativa dei dirigenti.
Questa considerazione è potenzialmente molto rilevante, perché le posizioni di garanzia, nel diritto penale, sono quelle che fondano la responsabilità omissiva impropria, vale a dire la responsabilità per non aver impedito il verificarsi di determinati eventi dannosi, quando si sia gravati dell’obbligo giuridico (quello che deriva dalla posizione di garanzia) di impedirli.
Ebbene, la sostanza teorica del ragionamento può essere sintetizzata in questi termini: se le funzioni gestorie sono della sola dirigenza, il potere d’indirizzo e di controllo politico-amministrativo sull’azione concreta dei dirigenti non comporta il sorgere, in capo agli organi del governo politico, di un obbligo giuridico d’impedire la commissione di eventuali reati da parte dei dirigenti.
In questo contesto si collocano, ad esempio, le decisioni che escludono la responsabilità del Sindaco, per reati in materia urbanistico-paesaggistica, perché dalla disposizione dell’art. 107 in esame – testualmente – se ne deve desumere l’insussistenza in capo al Sindaco di un generale dovere di vigilanza sulle attività che incidono sull’assetto urbanistico e paesaggistico del territorio (Cass. Pen., sez. III, 21/06/2011, n. 36571).
Allo stesso modo si spiega quella – oramai consolidata – giurisprudenza di legittimità che, rispetto alle conseguenze dannose per l’incolumità individuale che possono derivare causalmente da una negligente manutenzione delle strade, individua, per il reato di lesioni colpose, la sola responsabilità del dirigente del dipartimento dei lavori pubblici, o comunque dell’ufficio tecnico comunale preposto alla manutenzione della rete stradale del Comune ove si è verificato l’infortunio, e non del Sindaco o dell’assessore competente (Cass. Pen., sez. IV, 02/07/2013, n. 33206; Cass. Pen., sez. IV, 16/02/2011, n. 13775; Cass. Pen., sez. IV, 01/04/2008, n. 21040).
Da ultimo, può essere ricordato come una conferma della tesi dell’irresponsabilità penale del governo politico, per le conseguenze dell’azione amministrativa dei dirigenti, è certamente data, quantomeno in termini di coerenza ordinamentale, dalla disciplina in materia di responsabilità erariale del governo politico di un Ente: l’art. 1, l. n. 20/1994, stabilisce infatti che, in caso di danni derivanti da atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici e amministrativi, la responsabilità contabile non si estende ai titolari degli organi politici, che in buona fede li abbiano approvati, ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione.
