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Crisi dello Stato e riforma del Consiglio di Stato

di - 25 febbraio 2016
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Il ricambio della classe dirigente in corso è la risposta del sistema politico alla crisi economica, nella speranza di modernizzare il Paese e di rispondere più efficacemente alle nuove sfide.
La crisi economica ha vari aspetti. È stata analizzata da scienziati sociali, economisti e giuristi con una letteratura ormai sterminata.
Nasce nel 2008 ed è una crisi derivante da una deregolazione del mondo della finanza innovativa, legata all’abuso di alcuni strumenti contrattuali, negoziati sui mercati talvolta anche sottratti a vigilanza.
È una crisi caratterizzata dall’espansione enorme della ricchezza finanziaria rispetto alla ricchezza reale e quindi caratterizzata dall’estrema diffusione di titoli o valori mobiliari che costituiscono segni giuridici a cui talvolta (e spesso) non corrisponde alcun contenuto reale.
Potremmo dire che la crisi è derivata da un uso “fittizio” ed “abusivo” del diritto contrattuale. Tanti contratti privi di contenuto sostanziale. Non è risolvibile se non con l’esaurimento delle vicende economiche sottostanti ad ogni simbolo o segno negoziale (o con la sua segregazione; è il fenomeno –noto– delle bad banks e delle società veicolo). Solo da questo può derivare un nuovo clima di fiducia.
Si dovrebbe limitare l’uso di derivati, estendere la vigilanza sui mercati finanziari deregolamentati e dovrebbe essere contrastato adeguatamente il sistema bancario ombra.
Dal diritto bancario si dovrebbe passare al diritto finanziario con equiparazione dei soggetti bancari e non bancari. Queste misure così radicali, che dovrebbero essere adottate al livello sovranazionale, anche per essere maggiormente efficaci, tardano ad essere adottate a causa della crisi delle istituzioni europee, che si fa sempre più evidente per la connessione delle pressioni migratorie e del terrorismo (in Geopolitica si parla di Caoslandia e della linea degli Stati falliti o comunque gravemente destabilizzati dal Marocco all’Ucraina); la linea di instabilità circonda il mediterraneo creando problemi di sicurezza al nostro Paese[1].
Dalla situazione descritta deriva che vi è bisogno di più Stato e nello stesso tempo di più Europa, di istituzioni statali più forti, capaci di svolgere il loro ruolo, di amministrazioni statali più efficienti e di un Esecutivo più forte (la democrazia governante che è concetto ben diverso dalla democrazia plebiscitaria; si pensi alle difficoltà che avrebbe quest’ultima nell’adottare politiche serie di risanamento finanziario).
L’Europa sta realizzando un’Unione bancaria, con molte differenze e limiti (molti squilibri interni alla stessa costruzione dell’Unione bancaria derivanti dalla mancata attuazione del sistema di garanzia dei depositi).
Le misure di riforma solo economico-finanziarie, peraltro, non appaiono sufficienti a sostenere, in questa fase, il progetto europeo a causa delle tensioni nelle politiche migratorie, dell’incertezza crescente delle politiche economiche (che si riflette nella debole crescita) e di un cammino lento verso una maggiore integrazione politica.
Questo quadro complessivo, macroeconomico e geopolitico, impone comunque, in Italia, la modernizzazione del Paese e delle sue istituzioni, favorita anche dal ricambio in corso delle classi dirigenti che deve avvenire, tuttavia, coniugando adeguatamente passato e futuro.
Le riforme costituzionali ci consegneranno un sistema parlamentare si spera più efficiente, connotato, in analogia alle prevalenti esperienze europee del bicameralismo differenziato, dalla concentrazione della fiducia solo sulla Camera dei deputati e dalla nascita del Senato delle autonomie, dall’abolizione del CNEL, dalla soppressione delle Province nonché dal riordino delle competenza tra Stato e Regioni, che aveva incrementato il contenzioso dinanzi alla Corte costituzionale.
Manca in questa operazione di ammodernamento istituzionale un intervento sulla forma del partito, quello che Gramsci chiamava il “moderno principe”[2], essendo evidente che è insufficiente il finanziamento pubblico dei partiti, connotato dalla defiscalizzazione in assenza di norme sulla democrazia interna dei partiti, sulle primarie per legge, sulle lobbies, sull’uso dei media. Aperta è ancora la questione dell’uso dei media nell’epoca dei partiti personali e della politica carismatica.
Al di là delle problematiche di ingegneria costituzionale e istituzionale è ancora indefinita la forma della soggettività politica capace di far vivere nella post-modernità il sogno moderno di autodeterminazione individuale e collettiva, disegnato dalla Costituzione italiana e dalle altre Costituzioni europee.
Nell’epoca della globalizzazione il contratto (promosso da agenzie sovranazionali) si sostituisce alle costituzioni e l’amministrazione viene a trovarsi in una posizione di paradossale (talvolta inconciliabile) doppia fedeltà (agli ordinamenti sovranazionali ed a quello nazionale) .
Del pari l’Amministrazione si va ristrutturando e si deve ristrutturare secondo forme nuove, che prevedono il modello della rete come moderno denominatore.
Ciò è già accaduto, se pensiamo ai rapporti tra le amministrazioni nazionali e sovranazionali.
Ed è in gran parte per questo che, nonostante la crisi delle istituzioni europee, è impensabile una loro regressione: esistono reti sociali, libertà di circolazione, oltre a valori in grado di condurre a forme di sempre maggiore integrazione politica e di maggiore unità nella diversità.
In questo quadro il Consiglio di Stato svolge un ruolo cruciale tra amministrazione e giurisdizione. Si pone quale tessuto connettivo di due poteri decisivi nel mondo moderno, che si sono già investiti del processo di modernizzazione della politica.
Prova ne è che le riforme costituzionali non hanno avvertito l’esigenza di incidere sul potere esecutivo e giurisdizionale ma sono principalmente volte a ridisegnare il potere legislativo.
La complessità dell’ordinamento o degli ordinamenti giuridici, per usare una ben nota espressione romaniana, talvolta si traduce in una crisi della legalità, che inevitabilmente si riflette sull’azione delle amministrazioni e delle giurisdizioni, inducendo incertezza del diritto e insicurezza nei mercati e nelle attività economiche.
Sarebbe fatale pensare di risolvere tutto in modo tranchant, quasi si trattasse di tagliare un nodo gordiano, mediante una riduzione delle garanzie costituzionali e dei controlli. In realtà un potere politico moderno si legittima anche nelle Corti, in un processo incessante di dialettica fra astratto e concreto.
Il Consiglio di Stato contribuisce in due modi, come è noto, a questa dialettica: con la funzione consultiva e con la funzione giurisdizionale, entrambe orientate all’azione amministrativa. Entrambe possono rafforzare nello stesso tempo l’azione dell’Esecutivo, che si muove nei binari della legittimità, e rispondere all’esigenza del cittadino di vedere garantita la legittimità dell’attività amministrativa.

Note

1. In proposito, in “Ultime dalla terra di Hobbes”, editoriale del numero 9/15 di Limes “Le guerre islamiche”, si evidenzia che «spicca la bipartizione del pianeta fra terre dell’ordine e spazi del caos. Noi italiani siamo in bilico fra i due mondi, con testa e torso (il Nord-Centro) ancora radicati nell’Europa relativamente ricca e regolata, mentre gli arti inferiori (lo sfortunato Mezzogiorno) sembrano sul punto di staccarsene, battuti dalle onde di Caoslandia. Termine con il quale indichiamo quel vasto spazio color lilla che corre dall’America centrale all’Africa fino all’incrocio degli Oceani Indiano e Pacifico.
Qui si concentrano conflitti d’ogni genere, traffici clandestini, imprese terroristiche, minacce all’ambiente, dunque agli habitat umani. E di qui muovono le migrazioni che tanto ci inquietano – solo la punta dell’iceberg, visto che oltre quattro quinti dei flussi dirigono da un punto all’altro di Caoslandia, lungo direttrici sud-sud».
Inoltre, nell’editoriale “La differenza fra l’Italia e il mondo” n. 11/2013 di Limes “Che mondo fa”, si sostiene che «l’Italia si trova oggi nell’occhio del ciclone prodotto da tre crisi: Eurozona, Grande Mediterraneo e Balcani (…). Tali crisi sono intrecciate e distinte. L’europea e la grande-medi-balcanica, entrambe in fase acuta, hanno un impatto globale. La balcanica, in molto artificiosa sedazione, tende ad autocontenersi, non riguarda il resto del pianeta a meno di non estendersi alla Russia. Il combinato disposto delle tre crisi impatta sul nostro paese e ne scuote le radici. La prima ci inchioda al piano inclinato della deflazione o ci invita al salto senza rete della fuoriuscita dall’euro. Le altre, massime il grande tsunami sul fronte Sud, premono anzitutto sulla nostra tenuta istituzionale e sociale, in definitiva sulla sicurezza nazionale. (…) Quanto minacciosa sia la tempesta che ci avvolge lo cogliamo meglio allargando lo sguardo. Per scoprire che l’area delle tre crisi lambisce il vasto spazio caotico che battezziamo terre incognite o Caoslandia. (…) Le terre incognite dilagano lungo la fascia equatoriale e investono gli spazi tropicali – lascito del doppio trauma delle colonizzazioni e delle pseudo-decolonizzazioni – salvo espandersi il Nord veterocontinentale, sempre meno ricco e benestante. Sovrapponendo la mappa delle aree a massima densità di slums nel mondo (…) alla nebulosa di Caoslandia ci rendiamo conto del potenziale esplosivo racchiuso nelle aree a urbanizzazione selvaggia che infestano le terre incognite. L’Italia è la cerniera che separa il Nord da Caoslandia. Sempre più a stento. Penetrando le porose frontiere nazionali, i micidiali flussi generati nelle aree non governate vicine e lontane – dal narcotraffico al calvario di profughi e migranti alle infiltrazioni mafiose – si diffondono nel nostro tessuto sociopolitico. Se queste correnti d’instabilità si saldassero in modo permanente con le fragilità endogene, riassunte nella delegittimazione delle istituzioni democratiche e della politica tout court, il futuro del nostro Paese ne sarebbe compromesso. (…) Qualcuno potrebbe essere tentato di imputare tutti i nostri mali, depressione economica in testa, al dilagare dell’instabilità geopolitica, esterna e domestica. Applicando al caso Italia le ultime scoperte delle scienze tristi: lo scorso anno, due eminenti accademici, l’economista Daron Acemoglu e il politologo James A Robinson, hanno scalato le classifiche della saggistica occidentale certificando in cinquecento pagine che la differenza fra ricchi e poveri non la fanno culture, climi o antropologie, ma le istituzioni politiche. Il teorema di Acemoglu-Robinson stabilisce che le nazioni falliscono quando le architetture statali non funzionano. A noi ingenui la dimostrazione parrà circolare, ma il successo di pubblico e critica ammette ormai Acemoglu e Robinson alla gloriosa famiglia dei Fukuyama, degli Ohmae e degli Huntington. Ed è soprattutto attraverso il prisma dell’inaffidabilità istituzionale, nobilitato dai citati teorici, che i nostri europartner ci scrutano: quanto potrà resistere la nostra economia, quanto il nostro Stato, al ciclone delle tre crisi ? Proviamo a incrociare il nostro punto di vista sulle terre incognite con quelli dei due supermassimi geopolitici, Stati Uniti e Cina. Quegli opachi spazi ingovernati sono ai loro occhi altro da ciò che paiono a noi: incarnano il cuore selvaggio della competizione planetaria in cui sono impegnati. Allo stesso tempo, la relazione con Caoslandia illumina i termini della competizione per il primato mondiale che (…) le élite americane e cinesi si ostinano a perseguire. Con risorse, mentalità e modalità piuttosto asimmetriche.[…]».

2.  A. Gramsci osserva che nell’epoca moderna il principe di Machiavelli può essere solo un organismo complesso, che esprima una volontà collettiva. Questo organismo è il partito politico. In particolare, in Il Moderno Principe. Il partito e la lotta per l’egemonia, in Noterelle sulla politica di Machiavelli – Quaderno 13 (a cura di C. Donzelli), pagg. 92-97, Roma 2012, Gramsci sostiene che «il moderno principe, il mito-principe, non può essere una persona reale, un individuo concreto; può essere solo un organismo; un elemento di società complesso nel quale già abbia inizio il concretarsi di una volontà collettiva riconosciuta e affermatasi parzialmente nell’azione. Questo organismo è già dato dallo sviluppo storico ed è il partito politico: la prima cellula di cui si riassumono dei germi di volontà collettiva che tendono a divenire universali e totali. Nel mondo moderno solo un’azione storico-politica immediata e imminente, caratterizzata dalla necessità di un procedimento rapido e fulmineo, può incarnarsi miticamente in un individuo concreto; la rapidità non può essere resa necessaria che da un grande pericolo imminente, grande pericolo che appunto crea fulmineamente l’arroventarsi delle passioni e del fanatismo, annichilendo il senso critico e la corrosività ironica che possono distruggere il carattere “carismatico” del condottiero (ciò che è avvenuto nell’avventura di Boulanger). Ma un’azione immediata di tal genere, per la sua stessa natura, non può essere di vasto respiro e di carattere organico: sarà quasi sempre del tipo restaurazione e riorganizzazione e non del tipo proprio alla fondazione di nuovi Stati e nuove strutture nazionali e sociali (come era il caso nel Principe del Machiavelli, in cui l’aspetto di restaurazione era solo un elemento retorico, cioè legato al concetto letterario dell’Italia discendente di Roma e che doveva restaurare l’ordine e la potenza di Roma), di tipo “difensivo” e non creativo originale, in cui, cioè, si suppone che una volontà collettiva, già esistente, si sia snervata, dispersa, abbia subìto un collasso pericoloso e minaccioso ma non decisivo e catastrofico e occorra riconoscerla e irrobustirla, e non già che una volontà collettiva sia da creare ex novo, originalmente e da indirizzare verso mete concrete sì e razionali, ma di una concretezza e razionalità non ancora verificate e criticate da una esperienza storica effettuale e universalmente conosciuta».

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