Quale guerra alla corruzione? – Il problema della trasparenza
6. La logica di questa impostazione è chiara. La corruzione non viene considerata solo come un comportamento che debba essere represso. La Convenzione ne coglie l’essenza: è un comportamento che non può e non deve esistere, perché mira a violare, manomettere, adulterare le regole della società. In questo senso è un tumore sociale. Può essere oggetto di interventi chirurgici che, pur se ne colpiscono alcuni casi, non incidono nell’essenza e nelle dinamiche strutturali della corruzione. Poiché è ubiquitaria, non si può pensare di poterla estirpare, come non si possono estirpare erbe infestanti. La si deve soffocare, come si fa con le erbacce, le si deve impedire di radicarsi e di trovare operatori interessati a questo commercio. La si deve insomma ridurre ai minimi termini.
Non vi possono essere dubbi sul percorso da seguire. È pacifico che il segreto, la riservatezza, siano la condizione ambientale sine qua non perché possano svolgersi gli incontri, volti ad alterare il corso della funzione amministrativa. Nessuno deve sapere, vedere, sentire. La decisione traditrice deve emergere dal nulla, come una scelta qualsiasi. Per impedirla, dunque, bisogna prevenirla. E prevenirla ha un unico significato: privarla del suo ambiente, del suo ossigeno, mettere tutto alla luce del sole.
Questo è la trasparenza, questo è la prevenzione. E questo è il nocciolo del metodo comune per combattere la corruzione, deciso con la sottoscrizione della Convenzione ONU del 2003.
7. Come si chiarirà nelle pagine che seguono, l’Italia ha vissuto un’esperienza a dir poco singolare. La Convenzione ONU del 2003 venne ratificata con la l. 3 agosto 2009, n. 116. Il regime di controllo sociale della Convenzione fu così diritto interno a partire dall’entrata in vigore della legge n. 116/2009: dal 15 agosto 2009. Sennonché la l. 6 novembre 2012, n. 190, pur dichiarando di voler dare attuazione all’art. 6 della Convenzione ONU sui nuclei anticorruzione, ha letteralmente rovesciato il diritto interno, scaturito dalla ratifica della Convenzione ONU. L’asse portante della Convenzione, secondo cui lo strumento più forte per la lotta contro la corruzione è la prevenzione, che si ottiene attraverso il controllo sociale sull’attività amministrativa, è stato sostanzialmente abbandonato. La trasparenza dell’attività amministrativa, il principale e più innovativo veicolo di questo controllo sociale, è stata interpretata come pubblicità degli atti amministrativi, realizzata mediante varie forme di pubblicazione in albi ad hoc, elaborati secondo i criteri tradizionali: cioè senza trasparenza alcuna[11]. Incredibile a dirsi, l’eliminazione della trasparenza nel senso voluto dalla convenzione è stato fatta in maniera semplicissima: si è dato un altro significato alla parola “trasparenza. Non visibilità di tutto ciò che c’è all’interno, ma pubblicazione di prodotti finali in albi o bacheche.
8. Bastano poche parole per spiegare la vicenda. Conviene fermarsi anzitutto sull’etimologia e sul significato di “trasparenza”. Trasparenza è il sostantivo di trasparire: parere, essere visibile, trans-, attraverso qualche cosa: “trasparean come festuca in vetro”, scrive Dante[12]. Il sostantivo e il suo aggettivo “trasparente” hanno dunque un significato univoco, inequivocabile: trasparenza è consentire di vedere dietro qualsiasi possibile ostacolo; essere trasparente significa essere un diaframma, il quale consente di vedere che cosa c’è dietro, dall’altra parte di chi osserva. Applicata alla pubblica amministrazione, trasparenza significa dunque, necessariamente, che chiunque, senza eccezioni o limiti che non siano debitamente giustificati, può vedere tutto quello che si fa dentro qualsiasi ufficio. Questo era ed è il significato con cui la Convenzione ONU usava la parola “trasparenza”, essenziale strumento per il controllo sociale della pubblica amministrazione.
Il comma 15 dell’art. 1, l. n. 190/2012, lo ha radicalmente mutato:
“Ai fini della presente legge, la trasparenza dell’attività amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m) della Costituzione …. è assicurata, mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali”.
La configurazione della trasparenza, disegnata dalla legge n. 190/2012, è stata poi ulteriormente modificata dal d. l.vo 14 marzo 2013, n. 33. Significativamente intitolato “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, all’art. 1 introduce il Principio generale di trasparenza. Questo “Principio generale”:
– anzitutto ridefinisce la trasparenza, riscrivendo il co. 15 dell’’art. 1 l. 190/2012. Essa “è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”;
– ne qualifica poi il ruolo. Della “accessibilità totale” del primo comma, la legge dice anzitutto, testualmente, che essa “concorre ad attuare” il principio democratico ed i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche, nonché di integrità e lealtà nel servizio alla nazione;
– dice poi che l’ “accessibilità totale” è (a) “condizione di garanzia” delle libertà individuali e collettive, nonché (b) dei diritti civili, politici e sociali; (c) integra inoltre il diritto ad una buona amministrazione e (d) “concorre” alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Si può pudicamente osservare che la trasparenza non dovrebbe concorrere a realizzare un’amministrazione aperta, ma realizzarla e basta.
Note
11. Questo è accaduto con la l. 6 dicembre 2012, n. 190, che incredibile dictu, tre anni dopo la ratifica della Convenzione, “obbligatoria” sul piano internazionale, fatta con la l. n. 116 del 2009, ne ha sostanzialmente cancellato il principio fondamentale, secondo cui la corruzione deve essere prevenuta, e lo strumento di elezione è il controllo sociale dell’amministrazione attraverso un regime di piena trasparenza della sua attività. Oltre alle leggi citate nel testo si devono ricordare il d. l.vo 14 marzo 2013, n. 33, e il d.l. 24 giugno 2014, n.90, conv. in l. n. 114 del 2014. Essi confermano lo stravolgimento del principio di trasparenza, avviato con la l. n. 190/2012. ↑
