La ragione è una ed una sola: il numero degli interessi privati cui è attribuita rilevanza pubblica è sterminato; nella nostra cultura, questa rilevanza impedisce che interessi di tal genere possano essere “abbandonati” ai cittadini. I procedimenti amministrativi sono dunque posti al servizio di autorizzazioni, nulla osta, permessi e concessioni, al cui rilascio è, direttamente o indirettamente, subordinato l’inizio delle attività del privato[3]. Quando non sono richieste autorizzazioni preventive, è sempre possibile un intervento repressivo dell’amministrazione. Il sistema formale è insomma chiaro: i procedimenti servono a garantire all’amministrazione pubblica la possibilità di intervenire, preventivamente o repressivamente, su attività dei privati, che, secondo la legge, devono essere tenute sotto controllo.
Il secondo piano della risposta alla domanda – a che cosa mirino i procedimenti amministrativi – ha carattere sostanziale. Preso atto che il controllo delle attività private esprime l’utilità che hanno i procedimenti amministrativi, ci si deve chiedere perché si ritenga necessario tale controllo. Come è evidente, questa domanda impinge nella sostanza dei rapporti tra Stato e privato; deve chiarire a che cosa serve garantire all’autorità amministrativa la possibilità di intervenire su attività private e quindi perché, in funzione di che cosa, vengono montate le serie procedimentali, strumento per il controllo.
E qui emerge la domanda cruciale: al servizio di quali interessi stanno queste attività che le pubbliche amministrazioni devono poter svolgere nei confronti dei privati?

4. Se si vuole affrontare questo tema senza pregiudizi, il punto di partenza è uno ed uno solo: chiarire la struttura e le radici dell’inverso della semplicità, e quindi della complessità. Complesso è infatti il mondo reale.
Qui non vi possono essere dubbi. Come tutte le società contemporanee, anche la nostra si fonda su un sistema pluriarticolato di libertà, di diritti, di obblighi e di doveri. Portate alla loro essenza, queste situazioni[4], apparentemente antitetiche, hanno un denominatore comune. Sono interessi privati, che hanno raggiunto un livello tale, da meritare una disciplina legislativa. Questo però non è ritenuto sufficiente; la legge potrebbe essere violata. Per prevenire queste violazioni, le attività collegate a questi interessi privati – alla loro gestione – vengono così sottoposte al controllo del potere pubblico, della pubblica amministrazione. In questo modo si consuma un’eterogenesi dei fini: il controllore della gestione degli interessi privati diventa anch’esso titolare di interessi. Si riferiscono al pubblico, naturalmente; ma sono necessariamente costruiti come privati, come interessi del soggetto, dei soggetti pubblici, da contrapporre agli interessi dei cittadini[5].
Il corso dei decenni, con la trasformazione della società inesorabilmente maturata, ha fatto sì che gli interessi più contraddittori emergessero, con prevalenze degli uni sugli altri, a volte razionali ed a volte del tutto irrazionali. Gli interessi dunque non possono esprimersi con la naturalezza che sarebbe loro propria. Non possono essere “semplici”, non possono pretendere di esserlo. Devono misurarsi con altri interessi, devono cedere, flettersi, imporsi e sovrastare. Tipico è il caso dell’ambiente, del paesaggio, dei beni culturali. Comuni a tutti, dovrebbero essere da tutti rispettati. Il fatto che si sia formata una sorta di tradizione, per cui il titolare di un interesse privato cercherebbe sempre di aggirare e scavalcare le norme che disciplinano ambiente, paesaggio, beni culturali etc., ha ispirato e alimentato la spirale perversa, per cui il tutore dell’interesse pubblico deve in ogni modo frenare e soffocare gli interessi privati. Nessuno crede che possa darsi un rispetto volontario delle norme; si può ben dire che addirittura non lo si concepisce.
Discende da qui un preciso criterio metodologico per avviare un’opera di semplificazione. Occorre individuare gli interessi, pubblici e privati, colpiti da problemi di non-semplicità in un campo qualsivoglia. Occorre individuare e separare le funzioni, pubbliche e private, che scaturiscono da questi interessi: l’esperienza insegna, infatti, che funzioni ed interessi tradizionalmente si contrappongono e alleano, così determinando complessità, che spesso appaiono inestricabili. Occorre razionalizzare la struttura di questi interessi ed il loro rapporto. Solo così si può giungere ad un confronto tra loro, seguendo un percorso lineare, che avvicina alla semplicità – e quindi giungere a decisioni, altrettanto lineari.
È opportuno fare qualche esempio. Gli edifici di interesse storico o artistico possono essere – e nei fatti quasi sempre sono – sottoposti a vincolo delle Soprintendenze. Questo significa che nessun intervento, neppure interno, può essere fatto senza autorizzazione della Soprintendenza competente. Nell’esercizio della loro discrezionalità, esse quasi mai autorizzano. In termini generali, il tema è chiaro: bisogna salvaguardare valori architettonici. Nulla quaestio in astratto. Ma in concreto? Come i valori storici ed artistici devono essere salvaguardati, così cittadini hanno il diritto di vivere. Non ogni intervento, non ogni modifica altera il valore storico ed artistico di un edificio. Se si perde di vista questo equilibrio, la norma anziché strumento di tutela diventa strumento di vessazione. Gli interessi entrano in un conflitto mortale, anziché vitale.
L’edilizia è oggetto di legislazione regionale. In regioni povere, in cui c’è una forte fuga dalle campagne, si è pensato di tutelare l’ambiente ed il paesaggio vietando qualsiasi costruzione nelle zone agricole, se non per finalità agricole. L’interesse pubblico è chiaro, ma mal gestito: questa disciplina genera abusivismo edilizio o abbandono, non tutela.

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5. Oggetto specifico di queste note sulla semplificazione sono le infrastrutture e la loro realizzazione. A tali temi bisogna cercare di applicare le considerazioni che precedono.
I problemi che incontra la realizzazione delle infrastrutture in Italia sono facilmente identificabili.
Il primo è “semplice”, per paradossale che possa suonare. Riguarda la localizzazione delle singole infrastrutture e quindi la popolazione dei luoghi in cui dovrebbero essere costruite. Gli acronimi Nimby (not in my back yard), Nimto (not in my term of office) e decine di altri rappresentano con straordinaria chiarezza l’animus aprioristicamente negativo che spesso, spessissimo, accoglie la sola idea di un’infrastruttura. È un conflitto aperto, tra chi la vuole e chi la rifiuta. La linearità delle posizioni è piena. Per affrontare questo tipo di ostilità gli strumenti sono due soli: la forza e la negoziazione. La forza non richiede commenti. Più difficile è la negoziazione, la cui sede classica (e probabilmente ottimale) è il débat publique, cioè la paziente discussione dell’idea e del progetto di massima con le popolazioni. In altri termini, ci si trova di fronte ad un problema politico, che politicamente deve essere affrontato. È evidente che la discussione pubblica può avere successo solo se si è disposti a rimodulare il progetto, rendendolo accettabile.

^Note

3.  Non si dica che in molti casi si può iniziare un’attività dopo il decorso di un certo periodo di tempo e che può accadere che nessun pubblico funzionario si occupi dell’attività svolta dal privato. Anzitutto può accadere e rare volte accade; sono comunque casi assolutamente marginali. ↑

4.  La parola “situazione” viene usata in maniera totalmente asettica, per pura comodità e sinteticità di linguaggio, senza alcun riferimento contenutistico (le c.d. situazioni giuridiche soggettive non entrano in gioco in alcun modo). ↑

5.  Solo così si spiega la corruzione: l’esercizio di una funzione in nome dell’interesse pubblico può essere venduto. ↑

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