5. La demanialità delle infrastrutture.
Il discorso risulta ancora più insidioso quando si affronta il tema delle infrastrutture. Per il codice civile gli acquedotti fanno parte del demanio pubblico, solo se appartengono agli enti territoriali; non ne è possibile quindi l’alienazione o una diversa destinazione. La conseguenza del dettato consisteva nella qualificazione come patrimonio indisponibile degli acquedotti appartenenti ad altre amministrazioni pubbliche e delle altre reti (fognature, servizi di depurazione), con vincolo di destinazione al servizio pubblico.
Si è però affermata poi la natura demaniale delle infrastrutture idriche con l’art. 143 del Codice dell’Ambiente, e si è disposto che non solo gli acquedotti, ma anche le fognature, gli impianti di depurazione e le altre infrastrutture idriche di proprietà pubblica, fino al punto di consegna e/o di misurazione, fanno parte del demanio codicistico e sono inalienabili se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge.
La disposizione, come è agevole vedere, estende l’area del demanio anche a beni che non appartengano solo allo stato e agli enti territoriali, ma anche ad altre pubbliche amministrazioni, contravvenendo così alla ricostruzione tradizionale di demanio. Si è immaginato così, nel leggere questa norma, che nel futuro le infrastrutture pubbliche possano non essere più realizzate per conto degli enti locali, ma direttamente dalle Autorità d’ambito ottimale (Ato).
La protezione sulle reti si è rivelata molto forte. Sembra occuparsi di tutt’altro la Corte Costituzionale, nel dichiarare incostituzionale l’art. 49 della legge lombarda 26 del 2003 (introdotto nel 2010) secondo il quale gli Enti locali possono costituire una società patrimoniale d’ambito (113, comma 13, TUEL) unica per ATO alla quale partecipino direttamente o indirettamente, mediante conferimento della proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali del servizio idrico integrato o, in caso di partecipazione indiretta, del relativo ramo d’azienda (la società pone poi a disposizione del gestore reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali e le può essere assegnato l compito di espletare le gare per l’affidamento del servizio, le attività di progettazione preliminare delle opere infrastrutturali relative al servizio idrico e le attività di collaudo delle stesse). La Corte ha rilevato che c’è una cessione ad un soggetto di diritto privato di beni demaniali e, perciò, incide sul regime giuridico della proprietà pubblica. Ne consegue che la disciplina regionale scrutinata va ascritta alla materia dell’ordinamento civile, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione. Dietro questa sentenza c’è in controluce la volontà, se non direttamente di evitare la dismissione delle reti con legge regionale, il richiamo all’attenzione, mediante il riconoscimento della autorità statale, alla proprietà delle reti.
Ed invero, nel frattempo era intervenuto il comma 5 dell’art. 23 bis del decreto-legge 112 del 2008, il quale aveva stabilito il principio secondo cui le reti sono di proprietà pubblica. Peraltro anche l’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche ha espresso dei dubbi sulla legittimità di siffatti conferimenti[11].
Anche in questo caso, il fenomeno è però da seguire con grande attenzione: di recente la Corte Costituzionale ha confermato la legittimità della norma del dl 83 del 2012, secondo la quale al concessionario idroelettrico uscente spetta un corrispettivo per i beni materiali compresi nel ramo d’azienda relativo all’esercizio della concessione (28/2014)[12]: si tratta di dighe, opere di presa e restituzione, di condotte forzate, che sinora rispondevano alla regola del TU del 1933 per cui “al termine dell’utenza… passano in proprietà dello Stato, senza compenso …”, in quanto beni demaniali. Se sono beni demaniali, nessun corrispettivo dovrebbe essere dovuto.
ello stesso tenore la Delibera dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico, del 27 dicembre 2013 n.643/2013/R/idr di Approvazione del metodo tariffario idrico e delle disposizioni di completamento, la quale afferma che “Proprietario è, con riferimento ad un insieme di infrastrutture utilizzate nell’ambito del SII [Servizio idrico integrato], il soggetto giuridico che ne ha iscritto il corrispondente valore nei conti patrimoniali”, e poi fa riferimento al “infrastrutture di proprietà del gestore”[13].
Anche sul fronte regionale però, in un eccesso di zelo, sembra che le affermazioni non siano perspicue: le infrastrutture private non sembrano qualificabili come demaniali. Va quindi reinterpretata la legge della Regione Lazio, secondo la quale Le opere di captazione, … le altre infrastrutture e dotazioni patrimoniali afferenti al servizio idrico integrato … sono proprietà degli enti locali, i quali non possono cederla. Tali beni sono assoggettati al regime proprio del demanio pubblico ai sensi dell’articolo 822 del codice civile e a essi si applica la disposizione dell’articolo 824 del codice civile. Essi, pertanto, sono inalienabili e gravati dal vincolo perpetuo di destinazione a uso pubblico:il principio, nella sua assolutezza, può valere se i beni sono già di enti locali, e quindi dobbiamo immaginare che abbia valore descrittivo più che prescrittivo il riferimento alla proprietà degli enti locali: altrimenti è probabile che la Corte costituzionale debba intervenire a dichiararne l’illegittimità.

6. Si è parlato di “demanio idrico integrato”, in modo da evidenziare come demanio idrico ed infrastrutturale procedano intrecciati. In questa sede – lo si è fatto altrove – non ci si sofferma a ragionare sul modello di gestione, o sulla tariffa, che certamente sono nel concreto problemi di grande importanza ed urgenza. Ma, nel momento in cui si devono fare delle scelte, richiamarsi al sostrato delle norme sulla proprietà può aiutarci, perché non sono neutrali rispetto agli interessi in campo in materia di gestione.
Le criticità analizzate evidenziano il tentativo di ricondurre a ragionevolezza una normativa altrimenti troppo rigorosa: ma è in gioco anche il rischio di retrocedere su diritti acquisiti il cui valore, anche simbolico, è fondamentale, e rispetto al quale non appare esagerato mantenere un livello di tutela molto elevato.

^Note

11.  Parere dell’allora COVIRI, 6 dicembre 2006 Separazione della gestione delle reti dalla erogazione del S.I.I. ↑

12.  (determinato sulla base del metodo del costo storico rivalutato, calcolato al netto dei contributi pubblici in conto capitale, anch’essi rivalutati, ricevuti dal  concessionario per la realizzazione di tali opere, diminuito nella misura dell’ordinario degrado). ↑

13.  Su questi due esempi, si v., più diffusamente, F. Lettera, Lealtà istituzionale e privatizzazione occulta delle acque pubbliche, gruppo183.org. ↑

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