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Gli incerti confini dell’urbanistica consensuale

di - 26 ottobre 2009
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Il nuovo Piano Regolatore di Roma approvato nel febbraio scorso [1] mediante ‘accordo di pianificazione’ secondo la disciplina speciale della legge urbanistica regionale del Lazio [2] contiene più di un esempio di ‘urbanistica consensuale’.
Il TAR del Lazio [3] lo ha però già annullato perché era stata omessa una fase dell’iter di approvazione.
Sia il ricorso, accolto limitatamente a questo aspetto, sia altri ricorsi non ancora decisi dal TAR sollevano ulteriori censure che involgono nel merito le scelte del PRG, sicché il risultato di questa prima sentenza, del resto appellata dal Comune, anche indipendentemente dall’esito dell’appello al Consiglio di Stato, coinvolge la nuova Amministrazione capitolina che non soltanto è chiamata a emendarne il vizio procedurale, ma che ha anche il potere (e mostra di volerlo esercitare) per considerare le altre censure sollevate, fino a rivedere il progetto senza rinuncia a quel margine di discrezionalità che le compete, non da ultimo per essere espressione di una maggioranza diversa da quella che aveva approvato il PRG.
Se ne è parlato nella sala della Protomoteca in Campidoglio nel convegno promosso dall’INSTEGI e dall’AGIFOR [4] il 1° aprile 2009, con relazione introduttiva del nuovo assessore all’urbanistica l’avvocato M. Corsini e son state esaminate le varie prospettive di possibile adeguamento alla pronuncia del TAR: dall’ipotesi massimamente riduttiva, limitata alla sola riedizione delle scelte di Piano Regolatore con il mero passaggio in Consiglio che era stato omesso, ad un’integrale nuova progettazione, in buona sostanza svincolata dal precedente annullato.
Il problema procedurale passa così in secondo piano, anche se nasce da quella articolazione dell’azione amministrativa che costituisce speciale particolarità della legge regionale per la Capitale.
La legge laziale prevede che la tradizionale procedura trifasica: dell’adozione comunale, dell’acquisizione partecipativa degli interessi dislocati sul territorio e quindi dell’approvazione regionale, si sviluppi con una pluralità di ulteriori passaggi intermedi segnati dal necessario incontro di assensi e concerti dei vari centri di interesse coinvolti, appunto, sin dalla preparazione del PRG.
Una tale più complessa scansione dell’iter di formazione del Piano Regolatore trovava i suoi antecedenti di contenuto, ma anche di metodo, nella c.d. Variante delle certezze [5], e rispondeva agli orientamenti più recenti in tema di organizzazione amministrativa e di procedimento, modulati sulla formazione di atti di consenso.
Sul piano organizzativo la legge regionale affida al concerto con centri esponenziali di diversi interessi pubblici, a partire dalla stessa Provincia, modalità più aggiornate per acquisire adesione, condivisione e partecipazione alle scelte di piano. Quanto all’aspetto procedimentale una tale acquisizione percorre gli istituti negoziali, in particolare quelli introdotti più di recente nel novero dei mezzi di esercizio dell’azione amministrativa [6].
L’atto terminale di approvazione del nuovo PRG secondo la disciplina speciale per Roma consiste così nella delibera del Consiglio comunale di contestuale ratifica dell’accordo di co-pianificazione stipulato fra il Sindaco e il Presidente della Regione, sentito il Presidente della Provincia e previa ratifica dell’accordo anche da parte della Giunta regionale.
Il vizio censurato dal TAR è consistito nella mancata nuova sottoposizione a deliberazione da parte del Consiglio comunale delle modifiche apportate al progetto di piano, diverse da quelle di mero adeguamento agli strumenti di pianificazione di ambito regionale o statale, perché le modifiche introdotte dalla Conferenza di co-pianificazione rendevano necessaria questa ulteriore fase deliberativa. Il compito della Conferenza di servizi, convocata dal Sindaco, d’intesa con il Presidente della Regione, e costituita da dirigenti delle strutture tecniche competenti del Comune, della Provincia e della Regione, era di convenire lo schema di accordo che recepisse non solo le modifiche necessarie a conformare il piano alle previsioni di pianificazione territoriali e di settore, di ambito regionale o statale (in tal caso non sarebbe stato necessario nuovo passaggio in Consiglio comunale), ma anche di stabilire le modifiche che si erano rese necessarie a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dai privati, il tutto allo scopo di garantire razionalità e omogeneità dell’intera disciplina urbanistica adottata.
La Conferenza è organo tecnico, le modifiche a seguito di osservazioni partecipative richiedono deliberazione dell’organo politico: da qui l’esigenza del nuovo passaggio in Consiglio comunale che il TAR ha ritenuto ineludibile.
Il vizio sanzionato dal TAR del Lazio ha quindi una valenza ben pregnante e mette in gioco non un puro passaggio procedimentale, ma più in generale l’impianto e tutta una logica del PRG nella prospettiva dell’amministrazione consensuale.

Note

1.  Il nuovo PRG di Roma è stato approvato con delibera del Consiglio comunale n. 18 del 12 febbraio 2008.

2.  La legge urbanistica regionale del Lazio n. 38 è del 22 dicembre 1999, ma l’art. 70 della legge regionale 26 aprile 2006, n. 4 vi ha aggiunto un articolo 61 bis con disposizioni transitorie per la formazione e approvazione dello strumento urbanistico generale del Comune di Roma che, premesse le ragioni di specialità della disciplina, dispone che la formazione e l’approvazione del nuovo PRG avvenga mediante accordo di pianificazione istruito da una conferenza di co-pianificazione con il compito di convenire sullo schema di accordo per la stipula fra il Sindaco e il Presidente della Regione sentito il Presidente della Provincia. L’accordo sarà poi ratificato sia dalla Giunte regionale che dal Consiglio comunale, organo quest’ultimo che contestualmente approverà definitivamente il piano adottato. E molte delle successive fasi attuative del PRG contengono ipotesi di accordi fra amministrazioni e delle amministrazioni con gli operatori.

3.  Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II, 19 marzo 2009, n. 2860. Per la speciale norma di legge regionale la fase che doveva tornare a investire il Consiglio comunale era stata invece omessa, ritenendosi che le modifiche apportate al progetto già approvato una prima volta in Consiglio fossero irrilevanti a quel riguardo, e che non bastava la ratifica conclusiva dell’accordo di pianificazione assunta contestualmente all’approvazione del PRG.

4.  L’Istituto Nazionale per gli Studi Tecnico Giuridici e l’Associazione Giovanile Forense hanno organizzato il convegno sul “Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma”,aperto dall’Assessore capitolino all’urbanistica M. Corsini e concluso da S. Orestano, con relazioni di giuristi, urbanisti architetti, ingegneri, sociologi, operatori dell’Amministrazione e del foro.

5.  La c.d. Variante delle certezze era stata approvata dalla Regione Lazio con la delib. di Giunta n. 856 del 2004.

6.  Per tutti vale la previsione dell’art. 1-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge n. 15 del 2005 che, integrando e modificando la legge fondamentale sul procedimento amministrativo, ha esteso e generalizzato la previsione, altrimenti circoscritta, dell’art. 11 della medesima legge n. 241 sugli accordi procedimentali o sostitutivi di provvedimento, quella dell’art. 14 sulla conferenza di servizi che decide a maggioranza degli orientamenti espressi in conferenza, superando il criterio rigido dell’unanimità, cioè dell’assommarsi degli apporti richiesti a ciascuna delle amministrazioni coinvolte nel procedimento, e più in generale dell’art. 15 sugli accordi fra pubbliche amministrazioni e infine dell’art. 19 di liberalizzazione. Nella sua relazione al convegno dell’INU Lombardia a Milano l’11 maggio 2005 con il titolo “Pianificare per accordi”, in Riv. Giur. Ed. n 4/2005 pp. 177 e ss., P. Urbani non mancava di rimarcare l’ossimoro irrisolto della ricerca di fondare sul consenso e sul libero accordo l’attività di pianificazione che è esercizio del più tipico potere autoritativo.

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