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Gli incerti confini dell’urbanistica consensuale

di - 26 Ottobre 2009
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2. Gli istituti del nuovo PRG che maggiormente esprimono questa logica e sui quali si concentra buona parte della criticità sollevata con i ricorsi giudiziari tuttora pendenti sono quelli disciplinati agli articoli da 17 a 22 delle Norme Tecniche di Attuazione. Si tratta del Capo 4° con i Criteri e modalità di Perequazione, in particolare enunciati all’art. 17, sviluppati poi nell’art. 18 sugli Ambiti di compensazione. In questo quadro istituzionale l’art. 19 regola le Compensazioni urbanistiche con l’applicazione del principio dell’equivalenza economica, sia per definire il Contributo straordinario di urbanizzazione (art. 20) da un lato e per altro verso gli Incentivi per il rinnovo edilizio (art. 21) per finire con la disciplina della Cessione compensativa (art. 22).
Le tecniche sono quelle già sperimentate in una pluralità di Comuni, e già in più occasioni norme di tal genere son state sottoposte al vaglio della magistratura amministrativa.
Nel corso del dibattito alla Protomoteca si sono confrontate le diverse opzioni interpretative, senza omettere le considerazioni più di fondo, come ad esempio da un lato la sottolineatura degli elementi dello statuto della proprietà fondiaria di derivazione più europea e attenta alle regole del mercato e della concorrenza (E. Picozza), e dall’altro il richiamo ai valori classicamente garantistici dell’inerenza delle vocazioni edificatorie (G. Lavitola).
Sullo sfondo c’è il consenso, e nell’esercizio delle funzioni pubbliche il termine evoca l’istituto della sussidiarietà [7].
Un aspetto tipico della disciplina urbanistica è appunto la pervasività del pianificatore pubblico sulla concreta utilizzazione dei suoli, e nello schema classico del rapporto fra PRG atto amministrativo generale (ad ampia discrezionalità) e disciplina dell’edificabilità del singolo lotto (a contenuto vincolato) una suggestiva sollecitazione a utilizzare tecniche aggiornate è quella di digitalizzare tutte le previsioni di PRG in modo che ogni domanda edilizia possa avere risposta immediata, affidata a mero confronto in tempo reale con la previsione di PRG, traducendosi in tale modalità operativa il principio dell’obbligatorietà del rilascio del titolo, senza spazio a discrezionalità il cui esercizio è tutto concentrato nell’atto di Piano (F. Satta).
Per gli interventi più complessi che, invece, coinvolgono pluralità di destinazioni di Piano, la loro attuazione sperimenta moduli di condivisione e di accordi risalenti all’esperienza quanto mai diffusa delle lottizzazioni convenzionate ove la realizzazione attuativa delle previsioni di carattere generale, nel caso non sia eseguita con intervento pubblico, è previsto possa essere assunta dal privato con l’obbligo di dotare il territorio dei servizi essenziali all’insediamento abitativo e in cambio l’abilitazione a costruire e quindi a vendere l’edificato.
Lo schema negoziale entra così direttamente nella modalità di pianificazione dello sviluppo urbano, proprio in una delle ipotesi di maggiore esercizio del potere di pianificazione pubblica, qual è la disciplina urbanistica.
3. Il consenso quale elemento centrale nell’esercizio delle funzioni pubbliche, come si è visto, induce a parlare, fra l’altro, di urbanistica consensuale, e un aspetto di questa accezione riguarda le modalità di distribuzione dei valori economici dei suoli per effetto dello sviluppo dell’abitato.
Da qui la rinnovata attenzione al tema della perequazione urbanistica.
Quando già la legge urbanistica n. 1150 del 17 agosto 1942 prevedeva fra gli obiettivi della pianificazione urbanistica la perequazione, l’istituto era affidato essenzialmente a due strumenti: l’esproprio disciplinato dall’art. 18 e il comparto edificatorio di cui all’art. 23, per vero in termini assolutamente diversi da come lo si intende oggi, come obiettivo di perequazione, cioè di equa redistribuzione dei costi e dei benefici dello sviluppo urbano secondo metodi e tecniche di regolazione complesse.
Anche allora il problema era quello di contenere gli effetti obbiettivamente sperequativi dello sviluppo urbano e, in genere, del governo del territorio in chiave pubblicistica: la disciplina era impostata su una trama di strumenti di pianificazione degli utilizzi della proprietà fondiaria, essenzialmente per limitarne quegli usi che si rivelassero in contrasto con le previsioni del piano e il rimedio alla sperequazione non andava oltre l’indennizzo di esproprio delle aree investite dalle opere di urbanizzazione o di pubblica utilità. In tale ottica l’indennità di esproprio aveva e conserva una funzione perequativa comunque in una qualche misura ridotta, e le vicende sull’equità dell’indennizzo sono ben note quanto tuttora problematiche.
Il Piano Regolatore, però, oltre alla localizzazione delle opere pubbliche, conforma la proprietà fondiaria con prescrizioni d’autorità che dislocano le facoltà di utilizzo delle aree con indicazioni progettuali dirette a incidere sui valori immobiliari in modo necessariamente sperequante. Si tratta dell’esempio fra i più rilevanti dell’intervento pubblico che induce disuguaglianze, fra chi è avvantaggiato dalle scelte di piano e chi ne risulta penalizzato.
Nel corso del tempo, dal 1942 a oggi, altri rimedi perequativi sono stati, per un verso, l’onerosità della licenza edilizia, poi concessione, ora permesso di costruire, e, per altro verso, la manovra fiscale con l’imposizione sugli incrementi dei valori immobiliari.

Note

7.  L’istituto è ora previsto espressamente dall’art. 118, 4° comma della Costituzione come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del Titolo V, ma deriva più in generale dall’art. 2 della stessa Carta fondamentale.

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