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Gli incerti confini dell’urbanistica consensuale

di - 26 Ottobre 2009
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Sono evidenti gli effetti sullo statuto della proprietà fondiaria, ma la negoziazione del diritto edificatorio non è impedita dalla sua natura di facoltà di utilizzo del bene immobile senza i caratteri propri di un diritto autonomo, e la questione è se serva una modifica legislativa o sia sufficientemente legittimata l’esperienza amministrativa dei Comuni i cui atti di Piano restano atti amministrativi generali non normativi, oltre alla questione se l’eventuale legge innovativa possa essere legge regionale, di cui v’è già una discreta molteplicità di esempi in vigore, ovvero se la competenza legislativa in materia sia riservata allo Stato.
La giurisprudenza al riguardo è intervenuta su casi che ancora solo marginalmente hanno investito il metodo così delineato e i problemi affrontati sono stati essenzialmente le modalità di realizzazione di urbanizzazioni a scomputo o a compensazione, che perseguono analoghi obbiettivi perequativi, ma con soluzioni più limitate e parziali, nell’alveo pur sempre dell’onerosità del permesso di costruire.
Nell’esperienza propriamente riferibile alla perequazione urbanistica si va molto oltre le pure tecniche di riparto degli oneri di urbanizzazione che ciascun proprietario di lotto edificabile deve concorrere ad assumere a proprio carico, conservando la piena titolarità del lotto che gli appartiene.
Ciò che si persegue con queste più innovative esperienze di perequazione urbanistica è l’obbiettivo di una sostanziale indifferenza rispetto alle possibili destinazioni d’uso della proprietà di ciascun lotto e lo si raggiunge svincolando la facoltà edificatoria dall’appartenenza dell’area: senza esproprio ma soltanto mediante negoziazione dei valori corrispondenti alla facoltà distribuita equamente fra tutti i proprietari che insistono nell’area d’ambito.
M. Pallottino concludeva un suo recente lavoro sulla perequazione urbanistica per come si è venuta delineando nell’attuale esperienza [10], affermando che “il diritto edificativo non corrisponderebbe ad una facoltà inerente al diritto di proprietà, bensì ad un diritto autonomo svincolato dal suolo, ma che per poter essere esercitato sarebbe necessario che si unisca con il diritto di proprietà (o meglio confluisca nella titolarità del soggetto proprietario dell’area edificabile)”.
L’Autore riteneva che ciò non incidesse sui caratteri essenziali dello statuto della proprietà fondiaria, non necessitasse dunque di un’innovazione normativa nella materia dell’ordinamento civile riservata al legislatore statale (art. 117, comma 2 Cost.), affermando quasi per paradosso che “l’edificabilità concreta riconosciuta dal piano, giuridicamente non è un’utilità (addizionale) attribuita al diritto di proprietà, bensì è una limitazione di quel diritto” e ad una tale conclusione giungeva dopo aver notato che “la quantità di edificabilità riconosciuta dal piano ad un’area e la medesima destinazione a inedificabilità si sostanziano, per l’attuale statuto della proprietà fondiaria, in altrettanti limiti della facoltà edificativa del diritto di proprietà”.
La perequazione urbanistica, quindi, intervenendo non su valori aggiuntivi alla proprietà bensì sui suoi limiti, avrebbe tutto lo spazio di intervento senza pregiudizio dei diritti dominicali.
La negoziazione dei diritti edificativi si basa su tale ricostruzione, che indurrebbe a superare il problema del lotto concretamente e specificamente destinato alla realizzazione dell’opera di pubblica utilità che il proprietario non cederebbe, spogliandosene della titolarità, in quanto il suo diritto edificatorio sarebbe fatto salvo o mediante la sua compravendita ovvero mediante l’assegnazione di altra area edificabile.
Qui, però, la perequazione urbanistica si presenta nella sua problematicità più delicata, tanto è vero che, a parte il valore evocativo della consensualità, oltretutto accompagnata con il concetto di ‘Piano aperto’, con il superamento del Zoning in favore della funzionalizzazione delle direttrici di sviluppo, con il Piano dei servizi dell’esperienza lombarda, ecc., resta pur sempre irrisolta la questione delle tutele, per il caso in cui il consenso non venga raggiunto e il titolare del lotto destinato all’opera pubblica non si adegui alle modalità perequative che lui ritenga per sé non soddisfacenti.
Non mancano nelle proposte di legge presentate al Parlamento rimedi e incentivi volti a superare eventuali remore all’adesione al progetto perequativo: ad esempio, si prevede una durata limitata nel tempo (cinque anni) della previsione edificatoria e dei relativi oneri attribuiti a ciascun proprietario incluso nell’ambito di trasformazione urbana; si prevede tipizzato il contratto di trasferimento di volumetria; si ipotizzano associazioni fra i proprietari dei beni immobili rientranti nell’ambito territoriale di trasformazione, con poteri di decisione riservati alla sola maggioranza del 50,1 per cento del valore catastale degli immobili; si prevedono negoziazioni e trasferimenti in alternativa all’indennizzo monetario dei vincoli di destinazione pubblica impressi anche su terreni non ricompresi nell’area dell’ambito oggetto di attuazione perequativa, ivi compresa la perequazione intercomunale; si prevede il trasferimento facoltativo dei diritti edificatori rinvenienti dal lotto ceduto gratuitamente al Comune per la realizzazione dell’opera di pubblica utilità in alternativa all’indennità di esproprio [11].
E tuttavia questo quadro di misure di contorno della perequazione urbanistica, anche ove adottate, non paiono sufficienti a delineare nella sua completezza questa nuova figura che giunge a scindere il diritto edificatorio dalla proprietà del lotto, ma soprattutto induce mutamenti nella titolarità dei diritti di proprietà fondiaria per i quali non può restare irrisolto il dilemma fra adesione al progetto di perequazione necessariamente spontanea (o indotta e agevolata, ma pur sempre liberamente assunta) e l’intervento autoritativo, per quanto condiviso e basato su un consenso diffuso e, tuttavia, non necessariamente unanimemente accettato. La pianificazione urbanistica, per quanto sia tesa alla condivisione delle scelte, ha pur sempre un carattere e un ineludibile momento di determinazione autoritativa: il collegamento dell’uso del territorio con la proprietà fondiaria individuata sul singolo lotto resta il terreno proprio su cui si misurano gli istituti giuridici e i principi fondanti della convivenza nel momento storicamente determinato.

Note

10.  M. Pallottino, La perequazione urbanistica, profili giuridici, in AA.VV. (cura P.L. Mantini), Sulla legge di principi in materia ‘governo del territorio’, Roma, 2005.

11.  Gli esempi sono tratti dall’art. 21, atto Camera n. 329 (d.d.l. Mariani) XVI legislatura; dall’art. 9, atto Camera n. 438 (d.d.l. Lupi) XVI legislatura); dall’art. 10, atto Camera n.1794 (d.d.l. Mantini) XVI legislatura. I testi sono anche raccolti in apposito dossier del servizio studi della Camera dei Deputati del marzo 2009, accessibile al sito www.parlamento.it

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