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L’azione risarcitoria (individuale e collettiva) nei confronti della P.A.: uno strumento (anche) per l’efficienza dell’azione amministrativa?

di - 22 dicembre 2008
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Sommario: 1. Premessa – 2. L’efficienza della Pubblica Amministrazione: rimedi Ex Ante e Ex Post – 3. Le riforme della Pubblica Amministrazione in alcuni paesi europei – 4. Le riforme in Italia.
Cristina Giorgiantonio [*]

1. Premessa

Negli ultimi dieci anni si è assistito ad un progressivo ampliamento dell’ambito della tutela risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione (P.A.). A partire dalla storica sentenza del 22 luglio 1999, n. 500, delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, sono stati numerosi gli interventi,sia sul piano regolamentare sia su quello giurisprudenziale, volti a consentire il ristoro del pregiudizio (eventualmente) subito dal privato a causa dell’illegittimità dell’azione amministrativa [1].

Quest’evoluzione sembra aver trovato un ulteriore tassello nell’art. 36 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella l. 6 agosto 2008, n. 133 che, nel motivare il rinvio dell’entrata in vigore della disciplina relativa all’azione collettiva risarcitoria (art. 140bis del Codice del consumo), si riferisce espressamente all’obiettivo di individuare e coordinare specifici strumenti di tutela risarcitoria collettiva (anche) nei confronti delle pubbliche amministrazioni[2].

Tale trend, se risponde certamente ad esigenze di giustizia sostanziale (distributiva), che impongono di assicurare adeguata tutela, anche sul versante risarcitorio, alle pretese dei singoli nei confronti dell’amministrazione, desta perplessità laddove (come pure sembra doversi desumere) le finalità siano (anche) quelle di migliorare l’efficienza del settore pubblico e la qualità dei servizi resi ai cittadini, attraverso l’efficaciadeterrente del rimedio ex post.

Non si dimentichi che, proprio in Italia, la recente esperienza della legge Pinto (l. 24 marzo 2001, n. 89) ha dimostrato come non sia sufficiente prevedere il risarcimento dei danni (nella specie, per l’eccessiva durata dei processi) per garantire un migliore funzionamento delle strutture. Infatti, anche dopo l’entrata in vigore della legge de qua, da un lato, la durata dei giudizi non ha subito riduzioni[3]; dall’altro, il contenzioso instaurato dai soggetti interessati ad ottenere la “riparazione” prevista dalla legge ha conosciuto un trend crescente, diventando una delle voci di spesa più significative (ed una delle cause principali di indebitamento) del Ministero della giustizia[4].

Nel prosieguo della trattazione si tenta, pertanto, di svolgere alcune riflessioni relative alle condizioni al ricorrere delle quali l’introduzione di rimedi ex post (individuali o collettivi) possa efficacemente perseguire tali (ulteriori) finalità. L’indagine è così articolata: nel secondo paragrafo si sintetizzano alcune delle indicazioni della teoria economica in tema di responsabilità civile e di efficienza delle pubbliche amministrazioni; nel terzo si forniscono prime indicazioni circa l’impiego di rimedi ex post (in particolare, azioni risarcitorie) e/o ex ante (incidenti sui processi organizzativi e sulla partecipazione dei cittadini all’azione amministrativa) come strumenti per migliorare la performance della P.A. in alcuni Paesi europei; nel quarto si delineano i tratti fondamentali delle riforme realizzate in Italia e le attuali tendenze de iure condendo.

* Banca d’Italia Servizio Studi di Struttura Economica e Finanziaria Divisione Economia e Diritto. Email: cristina.giorgiantonio@bancaditalia.it Le opinioni espresse sono di esclusiva responsabilità dell’autrice e non impegnano in alcun modo la Banca d’Italia.

Note

1. Cfr. la l. 21 luglio 2000, n. 205, con la quale, intervenendo sul processo amministrativo, è stata prevista (tra le altre cose) la possibilità per il giudice amministrativo di disporre, (se del caso) anche in forma specifica, il risarcimento del danno ingiustamente arrecato dalla P.A. (art. 7); C. Cost. 6 luglio 2004, n. 204, Foro it., 2004, I, 2594, con cui il Giudice delle leggi ha espressamente riconosciuto la rispondenza ai dettami costituzionali della possibilità accordata al giudice amministrativo di conoscere (anche) delle questioni relative all’eventuale risarcimento del danno.

2. Si segnala, inoltre, che è stato approvato dalla Camera (8 ottobre 2008) ed è attualmente all’esame del Senato un disegno di legge (AS 1082), che prevede una specifica disciplina in relazione al risarcimento (da parte delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative) del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento (art. 5). Cfr. Servizio Studi del Senato, Schede di lettura. Disegno di legge A.S. n. 1082 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”, Ottobre 2008, n. 50.

3. Cfr., M. BIANCO – S. GIACOMELLI – C. GIORGIANTONIO – G. PALUMBO – B. SZEGO, La durata (eccessiva) dei procedimenti civili in Italia: offerta, domand o rito?, in Rivista di politica economica 2007, anno XCVII, fasc. IX-X, 3.

4. Il contenzioso in materia è costato negli ultimi cinque anni circa 41,5 milioni di euro, di cui 17, nel solo 2006. Alla fine del 2006, lo stock di procedimenti in corso per l’equa riparazione per la violazione del termine ragionevole del processo è stato pari a 20.390 procedimenti. Nello stesso anno, i giudizi iscritti risultano pari a 20.560 procedimenti, con un incremento rispetto a quelli iscritti nel 2005 di circa il 70%. Cfr. Commissione Tecnica per la Finanza Pubblica, Rapporto intermedio sulla revisione della spesa, Dicembre 2007.

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