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L’azione risarcitoria (individuale e collettiva) nei confronti della P.A.: uno strumento (anche) per l’efficienza dell’azione amministrativa?

di - 22 Dicembre 2008
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4. Le riforme in Italia

Diversamente, in Italia, il rafforzamento della tutela risarcitoria nei confronti della P.A. non sembra andare di pari passo rispetto a riforme di tipo strutturale e organizzativo, sufficientemente orientate al perseguimento ex ante dell’adozione di pratiche virtuose da parte degli uffici pubblici.

Ciò induce a valutare con cautela l’adeguatezza delle misure risarcitorie di recente proposte rispetto agli obiettivi di efficienza loro (esplicitamente) sottesi. Questo a prescindere, poi, dall’impatto che simili rimedi potrebbero avere sui conti pubblici, considerate le inefficienze che affliggono la nostra P.A.; nonché dall’aggravio di carico che essi potrebbero determinare per l’apparato giurisdizionale, in un contesto come quello italiano, caratterizzato da elevata litigiosità, con rischio di ulteriore ingolfamento e paralisi.

Infatti, nonostante le riforme realizzate dal legislatore italiano negli ultimi quindici anni abbiano introdotto misure sempre più orientate ad una gestione per risultati[23], mancano ancora significativi interventi sul piano dei modelli organizzativi, dei controlli della prestazione e della ridefinizione (in termini di reciproca cooperazione) dei rapporti con i cittadini-utenti[24].

Né appaiono dirimenti, in tal senso, le modifiche (di recente) recate con la l. 133/2008, che – seppure ispirate a logiche di maggiore efficienza hanno principalmente interessato le regole sulle assenze per malattia e la riduzione dei permessi sindacali e dei distacchi, eludendo (di fatto) gli aspetti sostanziali del problema.

Di maggiore interesse, sotto questo profilo, appaiono due disegni di legge (d’iniziativa governativa), attualmente all’esame del Parlamento: i) AS 1082, cit., contenente disposizioni (anche) in materia di efficienza dell’azione amministrativa; ii) AS 26 giugno 2008, n. 847 (Brunetta e Tremonti), approvato dal Senato (con modificazioni) il 18 dicembre 2008, contenente la delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e all’efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

In particolare, quest’ultimo si propone un complessivo riordino del pubblico impiego attraverso (tra l’altro): i) l’introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture amministrative, finalizzati ad assicurare l’offerta di servizi conformi agli standard internazionali di qualità; ii) l’individuazione di indicatori di produttività correlati al rendimento individuale e al risultato conseguito dalle strutture[25]; iii) la previsione di forme di pubblicità e trasparenza degli indicatori e delle valutazioni; iv) la riforma della dirigenza pubblica, con specifico riferimento ai meccanismi di selezione, ai compiti e alle responsabilità; v) il coinvolgimento attivo dei cittadini, (anche) attraverso l’istituzione di meccanismi di denuncia e di segnalazione, finalizzati all’individuazione di disservizi.

Inoltre, dispone l’introduzione, per i casi (ad esempio) di violazione di standard qualitativi ed economici che comportino la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori, di un’azione, individuale e collettiva, nei confronti della P.A. svincolata da un’ottica risarcitoria, che comporti: i) l’adeguata pubblicità del procedimento; ii) l’avvio delle procedure relative all’accertamento di eventuali responsabilità dirigenziali; iii) nei casi più gravi, il commissariamento della struttura.

Nonostante la valorizzazione della tutela ex ante dei cittadini e la condivisibilità di numerose misure, volte ad allinearci a quanto già realizzato con successo in altri ordinamenti europei, non mancano ancora una volta aspetti di criticità. Si tratta, in primo luogo, di disposizioni di delega legislativa che, al di là delle dichiarazioni di principio, dovranno in ogni caso scontare la concreta attuazione che sarà loro data dai decreti governativi. Inoltre, vi è il rischio di introdurre una forte parcellizzazione tra i vari comparti della P.A., applicandosi numerose norme al solo sistema delle amministrazioni centrali: il che contraddice la stessa volontà dichiaratamente espressa di elevare gli standard di servizio ai cittadini utenti, dato che la maggior parte dei servizi sono erogati dalle amministrazioni locali.

Ancora, la questione dell’aumento della produttività delle P.A. e della qualità del servizio da esse offerto sembra principalmente affrontata in relazione alle performance individuali, a discapito della (pure prevista) revisione dei modelli organizzativi, necessaria per una amministrazione moderna. Infine, non sembra adeguatamente esplorato l’aspetto delle politiche di formazione e degli incentivi all’acquisizione di più elevati livelli di professionalità da parte dei dipendenti pubblici, che pure sembrano giocare tanta parte nel miglioramento dei servizi all’utenza[26].

Se l’obiettivo è una maggiore efficacia dell’azione amministrativa, tali profili dovranno essere affrontati. Miglioramenti significativi potranno (in buona misura) discendere da interventi sinergici che, incidendo sull’efficienza ex ante, permettano di non rendere il ricorso al rimedio risarcitorio la regola, restituendogli la sua (naturale) connotazione residuale.

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Note

23. In tale ottica vanno lette, oltre alla legge sul procedimento amministrativo (l. 7 agosto 1990, n. 241, in particolare artt. 4 e ss., che hanno introdotto la figura del responsabile del procedimento), la riforma degli enti locali (l. 8 giugno 1990, n. 142, ora d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), la riforma del pubblico impiego (d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, ora d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165), la riforma sulla dirigenza pubblica (l. 15 luglio 2002, n. 145 che, modificando il d.lgs. 165/2001, ha affidato alla figura dirigenziale la gestione dell’attività pubblica, riservando agli amministratori solo le funzioni di indirizzo e di controllo, e ha introdotto forme di responsabilità di risultato con riflessi sulla carriera: cfr. art. 21).

24. Un primo passo, tuttavia non decisivo, nella direzione del miglioramento della qualità dei servizi nel rapporto con gli utenti è stato compiuto con le disposizioni relative alla Carta dei Servizi pubblici (cfr. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994; d.l. 11 gennaio 1995, n. 273; l. 15 marzo 1997, n. 59). Tra le principali critiche al funzionamento dell’istituto, vi è quella che sarebbero mancate negli anni successivi una regia ed un coordinamento delle iniziative dei diversi enti nei riguardi della Carta dei Servizi, nonché una valutazione dei risultati raggiunti ed un’adeguata informativa ai cittadini. Cfr. G. RAISS, Un sistema Quali à per la Pubblica Amministrazione, Quaderni AIPA, Novembre 2000, n. 5, 140.

25. Unita all’istituzione, in posizione autonoma e indipendente, di un organismo centrale, che operi in collaborazione con il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e con il Dipartimento della funzione pubblica, con compiti di validazione dei sistemi di valutazione delle singole P.A. edi indirizzo nell’esercizio della valutazione.

26. Cfr. O. BANDIERA – A. PRAT – T. VALLETTI, op. cit.

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