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L’azione risarcitoria (individuale e collettiva) nei confronti della P.A.: uno strumento (anche) per l’efficienza dell’azione amministrativa?

di - 22 Dicembre 2008
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3. Le riforme della pubblica amministrazione nei principali Paesi europei.

Le indicazioni provenienti dalla letteratura economica sembrano trovare conferma sia nelle iniziative esistenti a livello comunitario, sia nelle scelte di politica legislativa di altri Paesi europei, laddove i) la previsione dello strumento dell’azione risarcitoria (in particolare, di natura collettiva) come argine alle disfunzioni dell’apparato amministrativo ricorre in via del tutto marginale; ii) i miglioramenti nell’efficienza del settore pubblico e il rafforzamento della tutela dei cittadini tendono ad essere perseguiti con strumenti di altra natura, primariamente incidenti sull’organizzazione e lo svolgimento dell’attività amministrativa.

Il rimedio individuale, infatti, è essenzialmente preordinato al perseguimento di esigenze di giustizia sostanziale e – anche sulla scorta dell’orientamento comunitario[11] – ancorato a parametri specificamente individuati e circoscritti, quali i) la non esperibilità (incolpevole) di rimedi di altra natura (ad esempio, demolitoria); ii) l’illiceità del comportamento dell’istituzione; iii) l’esistenza di un danno effettivo e di un nesso di causalità fra tale danno e il comportamento dell’istituzione.

Inoltre, nonostante la (pur ampia) diffusione dello strumento della class action nei Paesi europei (si considerino, a titolo esemplificativo, la legge portoghese sulle acçao popular del 1995; il Group litigation inglese del 2000; la Ley de enjuiciamento civil spagnola del 2000; la Grupprattegang svedese del 2002; il Kapitalanleger-Musterverfahren tedesco del 2005, la Wet Collectiere Afwikkeling Massaschade olandese del 2005; la Ryhmäkannelaki finlandese del 2007), la legittimazione passiva dell’azione è comunque limitata, in via generale, ad enti privati, con l’esclusione dell’esperibilità del rimedio a tutela di pretese risarcitorie nei confronti della pubblica amministrazione[12].

Il confronto con le riforme della P.A. realizzate in Europa mostra (invece), da un lato, il ricorso a modelli e procedure organizzative basate sull’introduzione di incentivi legati alla performance, sull’adozione di standard qualitativi e sulla verifica del loro rispetto [13]; dall’altro, più di recente, l’introduzione di regole volte ad assicurare maggiore trasparenza nella performance delle singole pubbliche amministrazioni nei confronti dei cittadini, anche tramite migliori garanzie di partecipazione procedimentale, e la valorizzazione del c.d. e-government [14].

In tal senso, appare significativo il caso del Regno Unito, dove – a partire dai primi anni ’90 – è stato avviato un processo di riforma della pubblica amministrazione (relativo, in particolare, ai servizi pubblici locali), basato: i) sull’adozione di sistemi di controllo interno[15] e sul confronto nei modelli di gestione tra le varie pubbliche amministrazioni; ii) sull’adozione di incentivi legati alla performance e all’acquisizione di adeguati livelli di professionalità[16]; iii) sull’introduzione di un sistema di c.d. strategic management[17]; iv) sul riconoscimento di incentivi ai fornitori di pubblici servizi perché soddisfino le esigenze degli utenti e su una maggiore disclosure nei confronti del pubblico relativa alla performance. Negli ultimi anni, questi ultimi due obiettivi sono stati ritenuti prioritari dal Governo e perseguiti con particolare incisività[18].

Le riforme del settore pubblico realizzate nei Paesi scandinavi (in particolare, Svezia, Finlandia e Danimarca) – che si segnalano per elevati livelli di efficienza della pubblica amministrazione – sono state parimenti volte ad introdurre: i) sistemi di responsabilizzazione e di valutazione del personale legati al merito, ii) misure di semplificazione e modelli di egovernment; iii) maggiore trasparenza informativa e strumenti di contatto con i cittadini (quali Ombudsman per reclami e denunce)[19].

Anche la Germania ha attuato numerose riforme nel settore pubblico, assicurando la partecipazione dei cittadini alla vita amministrativa del Paese (anche attraverso la valorizzazione dello strumento dell’Ombudsman) e un ampio ricorso all’e-government [20] é, inoltre, diffuso il confronto nei modelli di gestione tra le varie pubbliche amministrazioni, con l’obiettivo di promuovere la diffusione di best practice di settore e di procedere all’armonizzazione di standard, riducendo (inoltre) i costi che le singole P.A. dovrebbero altrimenti sostenere per reperire le competenze necessarie e, nel medio periodo, favorendo la diffusione di tale know how[21]. In un’analoga direzione si sono rivolte le riforme realizzate nei Paesi Bassi, i)introducendo indicatori di performance; ii) rafforzando i controlli (interni ed esterni) nelle pubbliche amministrazioni; iii) valorizzando il ricorso a strumenti di e-government; iv) assicurando una maggiore trasparenza informativa per i cittadini relativamente alla performance delle pubbliche amministrazioni[22].

Note

11. Cfr. Corte di Giustizia 1o aprile 1993, causa C25/91; 26 febbraio 1986, causa 175/84. Più di recente, Tribunale di primo grado 17 ottobre 2002,causa T180/00. V., anche, G. TESAURO, Diritto comunitario, Padova, 2005, 250 ss.

12. Cfr. A. GIORGETTI – V. VALLEFUOCO, Il contenzioso di massa in Italia, in Europa e nel mondo, Milano, 2008; Atti del Convegno, The Globalization of Class Actions, 1214 dicembre 2007, disponibili su www.law.stanford.edu.

13. Cfr. E. VIGODA, From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens and the Next Generation of Public Administration, in Public Admnistration Review, 2002, vol. 62, 527540; L. RECASCINO WISE, Public Management Reform: Competing Drivers of Change, in Public Admnistration Review, 2002, vol. 62, 555-567.

14. Cfr. P. DUNLEAVY H. MARGETTS S. BASTOW J. TINKLER, op. cit.; OECD, Public Sector Modernization: Open Government, cit. Cfr., inoltre, lo studio Decentralisation and Accountability Study, Vienna University/EIPA 2006, che attribuisce un ruolo centrale proprio all’egovernment e alla trasparenza ai fini della modernizzazione del settore pubblico.

15. Fin dai primi anni ‘90 le amministrazioni locali inglesi devono fornire un serie di indicatori di performance al National Audit Office (cfr. D. GREILING, Performance Measurement – a driver for increasing the efficiency of public service?, Working Paper, 2005). Inoltre, nel 2001 è stata costituita la Prime Minister’s Delivery Unit (PMDU), nell’ambito del Dipartimento del Tesoro, con il compito di contribuire al miglioramento dei servizi pubblici attraverso l’individuazione dei principali fattori di criticità e di possibili correttivi. Essa riferisce al Primo Ministro e al Cancelliere congiuntamente, einteragisce con vari altri dipartimenti governativi (Salute, Lavori, Trasporti, ecc.: cfr. J. F. KELMAN, Organization Design and Frontline Service Improvement in Government: The Case of Performance Targets in the United Kingdom, Working Paper, 2006).

16. Cfr., per la Gran Bretagna, il Rapporto Efficiency in Civil Government Procurement, Luglio 1998.

17. Cfr. il British Local Government Act del 2000, che richiede a tutte le amministrazioni locali di predisporre strategie per promuovere e migliorare il benessere economico e sociale nelle loro aree e per contribuire allo sviluppo sostenibile nel Regno Unito.

18. Cfr. HM Treasury, Meeting the productivity challenge, Discussion Paper, 2003, che sottolinea, peraltro, l’importanza di una chiara strategia di lungo periodo, volta al perseguimento di obiettivi specifici, e dell’attribuzione di una maggiore autonomia ai fornitori di pubblici servizi, bilanciata dagli standard qualitativi da rispettare e da adeguati meccanismi di governance. Si segnala, inoltre, l’ampio ricorso al partenariato pubblico-privato (PPP).

19. Cfr. L. RECASCINO WISE, op. cit.; OECD, Public Sector Modernisazation: Open Government, cit.

20. Cfr. OECD, Public Sector Modernisazation: Open Government, cit.; Federal Republic of Germany. Public Administration Country Profile, February 2006.

21. Cfr. D. GREILING, op. cit.

22. Cfr. M. P. VAN DER HOEK, Accrual-Based Budgeting and Accounting in the Public Sector: the Dutch Experience, Working Paper, 2007; H. J. TER BOGT, New Public Management and management changes in Dutch local government: some recent experiences and future topics, Working Paper, 2006. Si segnala, inoltre, l’ampio ricorso al PPP.

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