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Vecchie tensioni e nuovi equilibri, l’impatto del coronavirus sui rapporti tra Cina Ue e Usa

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• D’altro canto, è bene ricordare che tutte queste dinamiche ora descritte possono rappresentare, per lo stesso governo di Pechino, tanto uno strumento quanto un ostacolo alla realizzazione delle proprie politiche economiche. Un problema millenario della storia dei modelli di governo del territorio in Cina è quello del rapporto tra centro e periferie. Calato nel contesto attuale, questo problema concerne la possibilità che i governi locali facciano uso degli strumenti di programmazione socio-economica ora descritti per proteggere interessi economici e politici particolari e molto localizzati, a detrimento della stessa volontà del governo centrale di favorire lo sviluppo di dinamiche efficienti di economia di mercato all’interno del territorio cinese.

• Altro tratto importante della politica delle riforme in Cina è quello della differenziazione dei modelli di regolazione economica, specie attraverso l’istituzione di Zone Economiche Speciali. Sono moltissime oggi le zone speciali in Cina e moltissime sono le categorie di zone, cui corrispondono obbiettivi strategici e modelli regolatori diversi. In prospettiva transnazionale, molta visibilità hanno ricevuto le Zone di Libero Commercio avviate, sottoforma di progetto pilota, in aree di città quali Shanghai oppure nell’intera provincia dello Hainan. La presenza di queste zone consente al governo cinese di modulare le proprie regole in materia di investimenti esteri e di liberalizzazione economica, al fine di favorire tanto gli investimenti delle imprese straniere quanto gli investimenti delle imprese cinesi diretti però a riverberarsi sui mercati esteri.

• Del resto, la dimensione della pianificazione economica cinese ha forti implicazioni internazionali. Oggi gli strumenti di cooperazione tra imprese cinesi e paesi partner lungo la Via della Seta includono tanto strumenti classici di diritto internazionale dell’economia quali il trattato bilaterale di investimento, quanto strumenti più innovativi e recenti come il Partenariato Pubblico-Privato transnazionale. Ciò che rileva è, però, ancora una volta, il tessuto istituzionale in cui si muovono le imprese cinesi allorché investono all’estero. Gli investimenti cinesi all’estero, infatti, sono a livello giuridico vincolati al rispetto delle strategie generali di sviluppo socio-economico e di cooperazione internazionale intraprese dal governo centrale. Ciò vuol dire che, nel momento in cui investe fuori dalla Cina, l’impresa cinese si fa portatrice non solo, ovviamente, di interessi propri legati a logiche di profitto in nuovi mercati, ma anche di interessi più generali, corrispondenti a delle priorità strategiche dello stato.

4) La proiezione internazionale della Cina. La posizione dell’Italia

• La mancata evoluzione della Cina in una liberal democrazia di stampo occidentale, ed il suo progressivo delinearsi come una variante di capitalismo di stato, costituiscono un elemento strutturale che determina una contrapposizione tra Cina ed Occidente/Europa su questioni fondamentali, quali gli effetti delle politiche di sviluppo cinesi sul commercio internazionale, la difficoltà di individuare gli aiuti di stato, spesso consistenti trattamento di favore indiretto e dunque difficilmente individuabile, concessi alle imprese cinesi. Direttamente connessa è la questione della mancanza di reciprocità di trattamento dei soggetti esteri in Cina. In Occidente, inoltre, parallelamente al problema della concorrenza tra imprese occidentali ed imprese cinesi, il dibattito si sta soffermando su questioni di natura strategica. Queste sono legate in particolare all’avanzamento tecnologico delle imprese cinesi, che spesso avviene grazie ad investimenti in aziende di punta europee o statunitensi, alle conseguenze politiche dell’ingresso di aziende cinesi in settori rilevanti per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale dei paesi occidentali ed infine la dipendenza delle linee di rifornimento delle aziende occidentali dalla produzione cinese.

• La realizzazione che il sistema cinese ha delle caratteristiche fortemente peculiari e che non è semplicemente uno stato in divenire verso una liberal democrazia, si è sorprendentemente affermata nel dibattito pubblico occidentale solo negli ultimi anni. Recentemente, la Commissione UE e la Presidenza degli Stati Uniti hanno rilasciato delle Strategie sulla Cina, rispettivamente intitolati Strategic Outlook e Strategic Action Plan on China, che annunciano la volontà di modificare i presupposti su cui collaborare e competere con la Cina. Entrambe le strategie sottolineano le difficoltà che il dirigismo cinese ha causato nell’economia globale fondata sul libero scambio, nonché la mancata reciprocità nei confronti delle imprese occidentali.

• Le strategie di USA ed EU implicano che il sistema OMS sia inidoneo a cogliere la sfida cinese ed enfatizzano pertanto il piano dei rapporti bilaterali. Adottano però soluzioni diametralmente opposte. Gli Stati Uniti hanno adottato un approccio conflittuale, la recisione dei rapporti economici e politici con la Cina, in cui intendono coinvolgere i propri alleati europei. E’ una strategia che sembra essere improntata sulla convinzione che la presenza del sistema cinese produca più danni che benefici al sistema di scambi internazionali.

• L’EU ha invece annunciato continuare ad intrattenere rapporti economici con la Cina, definita competitore e rivale sistemico, ma anche partner strategico, munendosi però di strumenti di controllo degli investimenti cinesi e dell’abilità di fornire incentivi alle imprese europee strategiche. Questa strategia soffre di un limite strutturale: la competenza sui limiti agli investimenti esteri spetta ai singoli Stati Membri. La mancanza di un meccanismo di screening centralizzato indebolisce la protezione del mercato europeo rispetto agli investimenti cinesi non voluti, privando l’Unione di un fondamentale strumento di coordinamento nella tutela del mercato unico.

• La nuova disciplina sugli aiuti di stato contenuta nel white paper del 17 giugno 2020 deve essere letta in quest’ottica. Essa mira a limitare gli effetti distorsivi della concorrenza nel mercato unico di imprese beneficiarie di aiuti provenienti da stati esteri stabilite nel mercato unico e rispetto alle quali, pertanto, la misura sanzionatoria del dazio risulta inefficace. Peraltro, essa non si applica solo con riferimento agli effetti distorsivi della concorrenza, ma anche alle acquisizioni di imprese europee effettuate da entità estere beneficiarie di aiuti. Mira pertanto a sovrapporsi alle discipline nazionali sugli investimenti esteri, aggiungendo al potere degli Stati membri di effettuare valutazioni di ordine pubblico un potere della Commissione di valutare l’impatto sul mercato dell’investimento estero.

• Emerge così con evidenza un secondo limite dell’azione comunitaria. Nello Strategic Outlook on China del 2019, la Commissione ha dichiarato la necessità di adottare un approccio strategico di lungo termine nella gestione dei rapporti con la Cina. Il documento annunciava in particolare la necessità di porre in essere meccanismi di rafforzamento dell’industria europea, anche autorizzando fusioni tra imprese leader europee, in settori strategici quali l’Intelligenza Artificiale e le auto elettriche. Ma mentre a queste dichiarazioni non è stato dato seguito, laddove l’azione “strategica” comunitaria continua a sottostare ad una mera logica di preservazione del corretto funzionamento del mercato unico. Il limite dell’UE evidenziato dalla sua difficoltà a rapportarsi con la Cina non dipende solo dall’esistenza di competenze concorrenti in capo agli Stati Membri, ma anche dalla limitatezza della sua mission originaria, dei suoi obiettivi politici e degli strumenti ideologici e regolatori di cui è fornita.

• In queste dinamiche, la posizione italiana è ambigua. E’ una delle economie europee meno presenti in Cina in rapporto alle sue dimensioni. L’interscambio commerciale tra l’Italia e la Cina era di 45 miliardi di euro nel 2018, una frazione dei 170 miliardi di interscambio tra quest’ultima e la Francia ed i quasi 200 con la Germania. Particolarmente forte è il legame sino-tedesco, visto in particolare il dinamismo del mercato automobilistico cinese (l’industria automobilistica tedesca fornisce un quarto dei 30 milioni di auto vendute in Cina ogni anno). D’altra parte, l’Italia ha avviato negli ultimi anni una strategia di avvicinamento politico alla Cina. Nel 2019, il governo ha firmato un Memorandum sulla Via della Seta. La motivazione del governo italiano non sembra essere un’adesione ponderata agli scopi della Belt and Road Initiative, vale a dire la legittimazione e proiezione internazionale del modello gestionale cinese, bensì quella di ottenere vantaggi di breve termine ed in particolare investimenti in infrastrutture. Questa posizione indebolisce però la posizione negoziale complessiva dell’Unione Europea.

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