Vecchie tensioni e nuovi equilibri, l’impatto del coronavirus sui rapporti tra Cina Ue e Usa

1) Cina e Covid19

• Molti osservatori hanno notato come la Cina e l’Occidente stiano sviluppando narrative diametralmente opposte a seguito della crisi Covid19. Anche tralasciando la teoria, per ora infondata, della nascita in vitro del nuovo coronavirus, è evidente che si diffonde sempre di più in Occidente l’idea che la Cina, per i suoi limiti strutturali, non possa essere un partner affidabile.

• La narrazione cinese enfatizza invece la debolezza dimostrata dai Paesi occidentali nell’affrontare la crisi. Si incentra anch’essa su considerazioni di natura sistemica. La democrazia, a differenza del socialismo, implica continue trattative e quindi impedisce di elaborare risposte efficaci alle emergenze (e anche di pianificare lo sviluppo oltre i termini imposti dai mandati).

• Entrambe le narrative sono semplificazioni errate. Ciò è dimostrato da un lato dal fatto che molte democrazie, a partire dall’Italia, hanno sofferto di una comunicazione, poco trasparente e subito la diffusione di fake news. Specularmente, sono numerose le democrazie che hanno reagito in modo tempestivo. Risposte efficienti si sono avute ad esempio in Germania, Corea del Sud, Giappone ed Israele.

• Le narrative incentrate sullo screditare i “modelli” altrui hanno ostacolato la nascita di un dibattito internazionale oggettivo e volto ad analizzare le misure poste dai diversi stati. In Europa, le APP di tracciamento obbligatorie, i passaporti sanitari, alcuni strumenti di controllo dei soggetti in quarantena sono tutti stati screditati come peculiarità dei sistemi paternalistici asiatici. In realtà, Paesi molto diversi tra loro come la Cina, Taiwan, la Corea del Sud e il Giappone sono tutti arrivati ad implementare queste tecnologie dopo affrontato numerose epidemie negli anni recenti, dalla SARS del 2003 alla MERS del 2015, solo per citare alcuni esempi. Gli strumenti adottati in Asia sono più avanzati, mentre l’Europa si è sostanzialmente affidata alle misure che nel 1919 vennero adottate contro la Spagnola.

• L’adozione di un approccio conflittuale verso la Cina non riduce solo la comunicazione, ma anche le opportunità di cooperazione con questo Paese. Ciò è in parte un limite dell’evoluzione recente del Partito Comunista Cinese. Incapace di rapportarsi anche alle critiche mansuete delle altre componenti della società cinese, adotta un atteggiamento marziale di intransigenza verso quelle, più pungenti, che provengono dall’estero. Allo stesso tempo, a partire dall’atteggiamento avuto da Trump verso l’OMS, la politica occidentale non ha fatto molto per tentare di stabilire tentativi di cooperazione mondiale e in particolare con la Cina. La ricerca del vaccino sta assumendo i contorni di una competizione per l’ottenimento di uno strumento di supremazia. Di strumenti come i passaporti sanitari volti a ripristinare la mobilità tra diverse aree del mondo, ancora non si parla. O almeno in Occidente. La Cina ha infatti già implementato un sistema regionale di passaporti sanitari volti a ripristinare gli spostamenti con i suoi principali partner commerciali: Corea del Sud e Giappone. Xi Jinping a inoltre annunciato che il vaccino Cinese sarà un bene pubblico globale. La mancanza di una visione e di leadership occidentale, secondo alcuni, potrebbe consentire alla Cina di ritagliarsi un definitivo ruolo di potenza egemone nel continente asiatico. Questo sta avvenendo lungo le direttrici della Belt and Road Initiative, nonostante i limiti oggettivi di cui l’iniziativa e l’ideologia nazionale cinese soffrono. Infatti, la Cina appare attualmente l’unica potenza in grado di assicurare lo svolgimento di strategie di lungo periodo, diversamente dagli USA, che sono sempre più divisi e l’UE che è sostanzialmente priva di una politica estera comune.

• L’idea secondo cui la lentezza della reazione delle autorità cinesi dipenderebbe dal modello di organizzazione statale in Cina è una riedizione della teoria, tradizionale nell’ambito del Washington consensus, secondo cui i sistemi socialisti sarebbero per definizione inefficienti. L’organizzazione piramidale delle strutture economiche e politiche creerebbe numerose strettoie, entro cui le informazioni rimangono intrappolate, o meglio trattenute da burocrati corrotti, senza poter raggiungere i vertici della catena decisionale. Il coronavirus sarebbe dunque figlio della stessa patologia che negli anni ’50 portò milioni di contadini cinesi a morire di fame, non per una carestia, ma per l’incapacità dello stato maoista di allocare correttamente le risorse.

• La perdita di fiducia nella Cina di cui parlano molti leader occidentali non è una perdita di fiducia nei leader cinesi (ad esempio, Trump continua ad ostentare di avere un rapporto personale privilegiato con Xi Jinping). E’ una perdita di fiducia nel modello cinese di sviluppo sociale ed economico, incentrato su un miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini pilotato dall’alto, e non attraverso le istanze da questi provenienti attraverso libertà di associazione, di iniziativa economica individuale e di autonomia giuridica.

• La Cina è stata per anni descritta come un fenomeno principalmente economico. Si è a lungo ritenuto che il suo successo si sia verificato malgrado e non grazie al proprio sistema politico. Fino a pochi anni fa si riteneva inoltre che l’esposizione del pubblico cinese a prodotti, idee, servizi e contatti con il mondo occidentale, avrebbe necessariamente comportato l’emergere di istanze sociali che avrebbero infine scardinato il sistema socialista. La realtà si è rivelata più complessa. Il pubblico cinese ha preteso dal proprio governo un miglioramento delle condizioni materiali di vita ed una maggiore giustizia sociale. Ma questo non si è verificato (solo) attraverso lo strumento occidentale dell’attribuzione di prerogative individuali ai cittadini, bensì attraverso un miglioramento dell’efficienza delle iniziative pubbliche. L’emergere di questo nuovo, inedito tipo di società, sviluppata ma che non tende alla democrazia liberale, è invece dipinto dal governo cinese come l’evoluzione storica successiva alle decadenti democrazie occidentali.

2) Oltre le narrative: il legame tra Stato, partito ed economia in Cina.

• Al di là dello scontro tra narrative riguardo le origini e la gestione dell’epidemia COVID, esistono dunque forze strutturali nell’evoluzione della polity cinese che mettono in crisi i presupposti su cui l’Occidente aveva impostato i propri rapporti con la Cina. In particolare, l’approccio occidentale alla Cina basato sull’equazione “integrazione nel sistema di scambi internazionali – sviluppo economico – democratizzazione” si è rivelato illusorio. Perchè?

• Al fine di rispondere a questa domanda è necessario tener conto del legame tra politica e economia nel sistema cinese. La leadership cinese non è mai stata intenzionata ad iniziare un percorso di riforma del sistema politico. Tutt’altro, nel corso degli anni si è ingegnata a sviluppare nuove formule ideologiche volte a legittimare il ruolo guida del Partito Comunista Cinese (PCC) in un contesto di forte trasformazione economica e sociale.

• Sin dall’inizio della politica di riforma ed apertura, l’obiettivo di modernizzare sistema produttivo cinese, e con esso il tessuto sociale del paese, è sempre stato subordinato alla salvaguardia del ruolo guida del PCC, il primo dei “quattro principi cardinali” di Deng Xiaoping.Negli anni 90/2000, la teoria delle “Tre Rappresentanze” di Jiang Zemin (sviluppata da Wang Huning, l’attuale ideologo del Partito e uno dei sette membri del Comitato Centrale dell’Ufficio Politico), preconizzando l’allargamento della rappresentanza del Partito alle forze produttive e intellettuali del paese, ha favorito l’ingresso di imprenditori e altre figure di successo del paese (intellettuali, sportivi, scienziati) nel PCC. Oggi, il “Pensiero di Xi Jinping”, l’unica dottrina ad essere stata inserita nella costituzione del partito dai tempi di Deng, continua a mettere al primo posto la leadership del partito comunista su tutte le forme lavoro.

• Nei fatti, la volontà di controllo del Partito si è tradotta in una subordinazione degli obiettivi di sviluppo economico al mantenimento della stabilità politica intesa come salvaguardia del sistema socialista e del ruolo guida del PCC, peraltro ritenuto dalla leadership cinese un presupposto indispensabile allo sviluppo economico. Nel binomio riforma-apertura ci si è spesso concentrati sul primo aspetto, ma mantenere un controllo sull’apertura della Cina in alcuni settori chiave è stato essenziale al mantenimento della ‘stabilità’ del regime politico cinese.

• Il primo tra questi è il settore finanziario. Uno stretto controllo sui flussi di capitale in entrata ed in uscita ha evitato influssi speculativi , fughe di capitali, e scongiurato possibili crisi finanziaria. Un sistema finanziario chiuso è anche necessario a mantenere il controllo del tasso di cambio, funzionale al modello di sviluppo cinese basato sull’export. Tutt’oggi esistono forti limitazioni in questo settore tra cui un tetto del 10% ad investimenti esteri di portafoglio in società quotate sui mercati cinesi in valuta locale (class A shares), ed un limite annuo di $50.000 per l’acquisto di valuta straniera da parte di cittadini cinesi.

• Un ulteriore pilastro su cui poggia la stabilità del sistema di governo cinese sono le aziende di stato (SOEs) e dal modello di gestione degli investimenti pubblici. Le aziende di stato cinesi rappresentano il 40% del PIL e operano in tutti i settori strategici all’economia: energia, settore bancario e assicurativo, trasporti, costruzioni, utilities. Le SOEs cinesi sono funzionali all’implementazione degli obiettivi di politica economica del governo, in particolare per progetti a rischio o a scarso rendimento, e sono inoltre necessarie al mantenimento di una vasta rete clientelare, fondata sia sulla cooptazione sia sul patronaggio, della quale il partito ha difficoltà a fare a meno.

• Il terzo settore essenziale è l’informazione. L’informazione e la cultura sono tra i settori più chiusi dell’economia cinese sia in termini di partecipazione da parte di soggetti esterni, sia di contenuto. Riguardo il primo punto, sono proibiti investimenti con quote di maggioranza nei servizi internet, nelle telecomunicazioni, nel brodcasting, nelle pubblicazioni, e in qualsiasi tipo di produzione artistica (audio, video). Riguardo al contenuto, deve attenersi alle direttive emanate dagli organi di propaganda del partito, che hanno comunque la possibilità di intervenire attraverso un’azione di censura diretta su contenuto già diffuso o pubblicato. Nella sfera digitale, opera un sistema di filtraggio (Great Firewall) in grado di precludere l’accesso a una lunga serie di domini e piattaforme digitali estere.

• In sostanza, attraverso il controllo sui flussi di capitali, sull’informazione e su alcuni settori chiave dell’economia, e grazie al mantenimento di un apparato di cooptazione, propaganda e repressione, la Cina è riuscita ad preservare il ruolo centrale del partito nell’economia, ad evitare la frammentazione della leadership in gruppi di interesse, ed a soffocare la nascita di movimenti di rivendicazione economica e sociale che hanno caratterizzato la liberalizzazione politica di altri sistemi asiatici dirigisti quali il Giappone, Taiwan o la Corea del Sud.

3) La Cina ed il rapporto tra Stato ed economia.

• Il riferimento alla nozione di “capitalismo di stato” a fini descrittivi del modello economico cinese è molto diffusa e certamente corretta. Essa necessita tuttavia di una contestualizzazione, dato che forme di capitalismo di stato sono presenti anche al di fuori della Cina, in paesi con tradizioni politico-giuridiche molto diverse fra loro. In particolare, è necessario calare il capitalismo di stato cinese nel tessuto delle relazioni istituzionali tra poteri ed operatori economici (pubblici e privati). Sono infatti queste relazioni che consentono al sistema di funzionare in modo efficiente.

• La percentuale di PIL cinese direttamente riferibile al settore pubblico è inferiore a quella di numerosi Paesi occidentali. Le tasse per le società sono inferiori a quelle italiane e francesi, il numero di dipendenti pubblici in rapporto alla popolazione è inferiore a quello del Regno Unito, ecc. La capacità di coordinamento del governo cinese non deriva dalla quantità dei suoi assets, quanto dalla loro qualità. La Commissione Statale per la Supervisione e l’Amministrazione del Patrimonio Pubblico (SASAC) la holding di Stato, controlla oltre 100 imprese fondamentali nell’economia del Paese, 40 delle quali rientrano nel novero delle Fortune 500’s. Le imprese pubbliche cinesi operano in un regime semi-concorrenziale. Infatti, non sono monopoliste, poiché competono tra loro, ma al contempo sono soggette all’attività direzionale della Commissione Nazionale per la Ricerca e lo Sviluppo (NDRC). Questa redige piani quinquennali e impone alle imprese pubbliche in concorrenza tra di loro di cooperare per il raggiungimento di obiettivi di pubblico interesse. Non è raro che alle imprese pubbliche cinesi venga ordinato di trasferire personale qualificato o brevetti ad un concorrente pubblica o privata.

• L’emblema della trasformazione istituzionale del modello di sviluppo cinese è l’evoluzione del sistema di pianificazione socio-economica. Dal 1992 la Cina non abbraccia più l’economia pianificata quale dottrina ufficiale dello sviluppo, sostituita dall’economia socialista di mercato. Questo non vuol dire però che non esistano più i piani o che non funzionino meccanismi di programmazione. Ciò che è cambiato è soprattutto la natura e le strutture di questa pianificazione, non più basata su meccanismi verticali di controllo centralizzato della produzione di beni e servizi. La moderna pianificazione cinese si fonda invece su direttive orientative di carattere all’apparenza anche vago, ma in realtà volte a fissare priorità strategiche per guidare l’allocazione delle risorse soprattutto finanziarie.

• Come è possibile implementare un siffatto modello di pianificazione? Ci si avvale di strumenti spesso indiretti, invero utilizzati, seppur non in modo altrettanto coordinato ed efficace, in moltissimi altri modelli di capitalismo di stato. In primo luogo, l’affermazione di un regime di concorrenza a velocità differenziate e soprattutto “non neutrale”, nel senso che determinati operatori economici o determinati settori dell’economia possono essere (e di fatto sono) protetti dall’applicazione delle regole sulla concorrenza al fine di promuovere la nascita di “campioni nazionali” o preservare un ruolo di controllo esercitato da imprese pubbliche.

• In secondo luogo, bisogna tenere conto delle peculiarità del sistema bancario cinese. Le più grandi banche commerciali in Cina, fra cui alcuni nomi molto noti anche all’estero, come la Bank of China o la Industrial and Commercial Bank of China, sono controllate dallo Stato attraverso la detenzione di quote rilevanti del capitale. Attraverso il meccanismo delle partecipazioni statali, le direttive di policy dei poteri pubblici transitano nelle politiche industriali e di business delle banche, al fine di orientare l’esercizio del credito. Ciò è molto evidente altresì con riferimento alle misure prese dal governo cinese per la ripresa economica post-Covid. Le comunicazioni emanate tra marzo e maggio del 2020 sovente contengono vere e proprie esortazioni agli istituti di credito ad orientare le proprie strategie operazionali a vantaggio dei determinati soggetti (Piccole e medie imprese, imprenditori individuali, imprese che investono in determinati settori, ecc.). Tutto ciò, nel contesto ora descritto, non vuol dire che siano state emanate mere petizioni di principio, ma direttive precise capaci di influenzare gli orientamenti e l’allocazione delle risorse finanziarie.

• In terzo luogo, si sta sempre più affermando, a livello locale ma non solo, lo strumento del Partenariato Pubblico-Privato per la gestione di servizi pubblici essenziali oltre che per la realizzazione di importanti progetti infrastrutturali. Nelle sue strutture formali il PPP cinese è molto simile a quello conosciuto anche in occidente, basato su una ripartizione del rischio fra partner pubblico e partner privato, con quest’ultimo che, a fronte, appunto, del rischio assunto per la realizzazione dell’opera e/o gestione del servizio viene remunerato per mezzo dei canoni corrisposti dai fruitori del servizio o dagli utilizzatori dell’opera. Ciò che cambia è, a ben vedere, la maniera con cui in concreto si articolano le nozioni di interesse pubblico ed interesse nazionale con riferimento all’interpretazione e allo svolgimento del rapporto di partenariato. Difatti, la variabilità di questi concetti (anche sulla base delle priorità strategiche definite dalle autorità) è in grado di riflettersi sul rapporto di partenariato, giustificando modifiche unilaterali o lo scioglimento del vincolo ad opera della parte pubblica.

• D’altro canto, è bene ricordare che tutte queste dinamiche ora descritte possono rappresentare, per lo stesso governo di Pechino, tanto uno strumento quanto un ostacolo alla realizzazione delle proprie politiche economiche. Un problema millenario della storia dei modelli di governo del territorio in Cina è quello del rapporto tra centro e periferie. Calato nel contesto attuale, questo problema concerne la possibilità che i governi locali facciano uso degli strumenti di programmazione socio-economica ora descritti per proteggere interessi economici e politici particolari e molto localizzati, a detrimento della stessa volontà del governo centrale di favorire lo sviluppo di dinamiche efficienti di economia di mercato all’interno del territorio cinese.

• Altro tratto importante della politica delle riforme in Cina è quello della differenziazione dei modelli di regolazione economica, specie attraverso l’istituzione di Zone Economiche Speciali. Sono moltissime oggi le zone speciali in Cina e moltissime sono le categorie di zone, cui corrispondono obbiettivi strategici e modelli regolatori diversi. In prospettiva transnazionale, molta visibilità hanno ricevuto le Zone di Libero Commercio avviate, sottoforma di progetto pilota, in aree di città quali Shanghai oppure nell’intera provincia dello Hainan. La presenza di queste zone consente al governo cinese di modulare le proprie regole in materia di investimenti esteri e di liberalizzazione economica, al fine di favorire tanto gli investimenti delle imprese straniere quanto gli investimenti delle imprese cinesi diretti però a riverberarsi sui mercati esteri.

• Del resto, la dimensione della pianificazione economica cinese ha forti implicazioni internazionali. Oggi gli strumenti di cooperazione tra imprese cinesi e paesi partner lungo la Via della Seta includono tanto strumenti classici di diritto internazionale dell’economia quali il trattato bilaterale di investimento, quanto strumenti più innovativi e recenti come il Partenariato Pubblico-Privato transnazionale. Ciò che rileva è, però, ancora una volta, il tessuto istituzionale in cui si muovono le imprese cinesi allorché investono all’estero. Gli investimenti cinesi all’estero, infatti, sono a livello giuridico vincolati al rispetto delle strategie generali di sviluppo socio-economico e di cooperazione internazionale intraprese dal governo centrale. Ciò vuol dire che, nel momento in cui investe fuori dalla Cina, l’impresa cinese si fa portatrice non solo, ovviamente, di interessi propri legati a logiche di profitto in nuovi mercati, ma anche di interessi più generali, corrispondenti a delle priorità strategiche dello stato.

4) La proiezione internazionale della Cina. La posizione dell’Italia

• La mancata evoluzione della Cina in una liberal democrazia di stampo occidentale, ed il suo progressivo delinearsi come una variante di capitalismo di stato, costituiscono un elemento strutturale che determina una contrapposizione tra Cina ed Occidente/Europa su questioni fondamentali, quali gli effetti delle politiche di sviluppo cinesi sul commercio internazionale, la difficoltà di individuare gli aiuti di stato, spesso consistenti trattamento di favore indiretto e dunque difficilmente individuabile, concessi alle imprese cinesi. Direttamente connessa è la questione della mancanza di reciprocità di trattamento dei soggetti esteri in Cina. In Occidente, inoltre, parallelamente al problema della concorrenza tra imprese occidentali ed imprese cinesi, il dibattito si sta soffermando su questioni di natura strategica. Queste sono legate in particolare all’avanzamento tecnologico delle imprese cinesi, che spesso avviene grazie ad investimenti in aziende di punta europee o statunitensi, alle conseguenze politiche dell’ingresso di aziende cinesi in settori rilevanti per l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale dei paesi occidentali ed infine la dipendenza delle linee di rifornimento delle aziende occidentali dalla produzione cinese.

• La realizzazione che il sistema cinese ha delle caratteristiche fortemente peculiari e che non è semplicemente uno stato in divenire verso una liberal democrazia, si è sorprendentemente affermata nel dibattito pubblico occidentale solo negli ultimi anni. Recentemente, la Commissione UE e la Presidenza degli Stati Uniti hanno rilasciato delle Strategie sulla Cina, rispettivamente intitolati Strategic Outlook e Strategic Action Plan on China, che annunciano la volontà di modificare i presupposti su cui collaborare e competere con la Cina. Entrambe le strategie sottolineano le difficoltà che il dirigismo cinese ha causato nell’economia globale fondata sul libero scambio, nonché la mancata reciprocità nei confronti delle imprese occidentali.

• Le strategie di USA ed EU implicano che il sistema OMS sia inidoneo a cogliere la sfida cinese ed enfatizzano pertanto il piano dei rapporti bilaterali. Adottano però soluzioni diametralmente opposte. Gli Stati Uniti hanno adottato un approccio conflittuale, la recisione dei rapporti economici e politici con la Cina, in cui intendono coinvolgere i propri alleati europei. E’ una strategia che sembra essere improntata sulla convinzione che la presenza del sistema cinese produca più danni che benefici al sistema di scambi internazionali.

• L’EU ha invece annunciato continuare ad intrattenere rapporti economici con la Cina, definita competitore e rivale sistemico, ma anche partner strategico, munendosi però di strumenti di controllo degli investimenti cinesi e dell’abilità di fornire incentivi alle imprese europee strategiche. Questa strategia soffre di un limite strutturale: la competenza sui limiti agli investimenti esteri spetta ai singoli Stati Membri. La mancanza di un meccanismo di screening centralizzato indebolisce la protezione del mercato europeo rispetto agli investimenti cinesi non voluti, privando l’Unione di un fondamentale strumento di coordinamento nella tutela del mercato unico.

• La nuova disciplina sugli aiuti di stato contenuta nel white paper del 17 giugno 2020 deve essere letta in quest’ottica. Essa mira a limitare gli effetti distorsivi della concorrenza nel mercato unico di imprese beneficiarie di aiuti provenienti da stati esteri stabilite nel mercato unico e rispetto alle quali, pertanto, la misura sanzionatoria del dazio risulta inefficace. Peraltro, essa non si applica solo con riferimento agli effetti distorsivi della concorrenza, ma anche alle acquisizioni di imprese europee effettuate da entità estere beneficiarie di aiuti. Mira pertanto a sovrapporsi alle discipline nazionali sugli investimenti esteri, aggiungendo al potere degli Stati membri di effettuare valutazioni di ordine pubblico un potere della Commissione di valutare l’impatto sul mercato dell’investimento estero.

• Emerge così con evidenza un secondo limite dell’azione comunitaria. Nello Strategic Outlook on China del 2019, la Commissione ha dichiarato la necessità di adottare un approccio strategico di lungo termine nella gestione dei rapporti con la Cina. Il documento annunciava in particolare la necessità di porre in essere meccanismi di rafforzamento dell’industria europea, anche autorizzando fusioni tra imprese leader europee, in settori strategici quali l’Intelligenza Artificiale e le auto elettriche. Ma mentre a queste dichiarazioni non è stato dato seguito, laddove l’azione “strategica” comunitaria continua a sottostare ad una mera logica di preservazione del corretto funzionamento del mercato unico. Il limite dell’UE evidenziato dalla sua difficoltà a rapportarsi con la Cina non dipende solo dall’esistenza di competenze concorrenti in capo agli Stati Membri, ma anche dalla limitatezza della sua mission originaria, dei suoi obiettivi politici e degli strumenti ideologici e regolatori di cui è fornita.

• In queste dinamiche, la posizione italiana è ambigua. E’ una delle economie europee meno presenti in Cina in rapporto alle sue dimensioni. L’interscambio commerciale tra l’Italia e la Cina era di 45 miliardi di euro nel 2018, una frazione dei 170 miliardi di interscambio tra quest’ultima e la Francia ed i quasi 200 con la Germania. Particolarmente forte è il legame sino-tedesco, visto in particolare il dinamismo del mercato automobilistico cinese (l’industria automobilistica tedesca fornisce un quarto dei 30 milioni di auto vendute in Cina ogni anno). D’altra parte, l’Italia ha avviato negli ultimi anni una strategia di avvicinamento politico alla Cina. Nel 2019, il governo ha firmato un Memorandum sulla Via della Seta. La motivazione del governo italiano non sembra essere un’adesione ponderata agli scopi della Belt and Road Initiative, vale a dire la legittimazione e proiezione internazionale del modello gestionale cinese, bensì quella di ottenere vantaggi di breve termine ed in particolare investimenti in infrastrutture. Questa posizione indebolisce però la posizione negoziale complessiva dell’Unione Europea.