Appalti e Innovazione. Un Dialogo Incompiuto. – Semplificazione, non de-regolazione, sfruttando appieno tutti gli strumenti disponibili
Ciò è grave non solo in sé, ma soprattutto se si pensa all’importanza che servizi e forniture hanno nella moderna economia, ed ancora di più in futuro. Anche nella gestione del post Coid-19.
Gli assetti fisici dei nostri insediamenti, di certo non cambieranno molto rispetto agli attuali. Neanche una convivenza forzatamente lunga con la presenza del Coronavirus consentirà di de-densificare le città, favorendo di realizzare gli obbiettivi del distanziamento fisico. La stessa gestione di processi sociali e produttivi caratterizzati dalla “lentezza” e dalla “distanza” tra operatori – “lenti” e “lontani”, questo lo slogan -, non saranno realizzabili se non si innovano profondamente, appunto, i processi e la produzione di beni e forniture, che dovranno essere distribuiti.
Si pensi, ad esempio, che in Francia è da tempo sperimentata la possibilità di ottenere “permessi di costruire” in deroga alle norme vigenti, purché motivati dalla applicazione di processi e di prodotti innovativi. Una sorta di applicazione dello strumento del contratto di innovazione, nei processi di progettazione di servizi, lavori e forniture, in ispecie quando riguardano materiali innovativi.
La costruzione del nuovo “villaggio olimpico”, ad esempio, è stata autorizzata con questa procedura innovativa: l’obiettivo è il rilascio di un permesso di costruire che incorpori, già dal suo rilascio originario, il cambio di destinazione d’uso una volta esauritasi la sua funzione di ospitare gli atleti olimpici. In questo modo, viene resa possibile non solo una innovativa progettazione e costruzione edilizia, ma anche una efficace organizzazione dell’intera operazione, non ultimo sotto l’aspetto economico-finanziario.
III. L’innovazione deve – o meglio, dovrebbe – svolgere un ruolo cruciale nel rilancio dell’economia.
La sua rilevanza è stata ben messa in luce dal legislatore comunitario nelle direttive del 2014, adottate a conclusione di un lungo iter segnato dai travagli della crisi economica del 2008. Queste direttive hanno segnato un cambio di passo testimoniato, fra l’altro, proprio dal rilievo centrale riservato all’innovazione.
Sino al 2014, l’innovazione rimane sostanzialmente al di fuori della normativa sugli appalti pubblici, rappresentando semmai un limite alla sua applicazione: ad essa erano dedicati gli appalti c.d. per la ‘ricerca e sviluppo’, richiamati dalle direttive esclusivamente al fine di indicare le condizioni per la loro esclusione dall’ambito della propria disciplina.
Le nuove direttive, viceversa, evidenziano l’importanza di un uso strategico degli appalti pubblici, nonché la necessità di valorizzare il fattore innovazione come motore per il rilancio dell’economia e per un progresso sostenibile sotto il profilo ambientale e sociale.
Per tale ragione, pur mantenendo un regime differenziato per gli appalti dedicati a ricerca e sviluppo, le direttive hanno in qualche modo integrato il fattore ‘innovazione’ all’interno della disciplina ordinaria. Significative appaiono, sotto questo profilo, l’introduzione di una definizione di ‘innovazione’ – vale a dire “l’attuazione di un prodotto, servizio o processo nuovo o significativamente migliorato”; la possibilità, per le stazioni appaltanti, di instaurare un dialogo costruttivo e preventivo con gli operatori mediante test di mercato; la pluralità di procedure caratterizzate da un elevato grado di discrezionalità e flessibilità in rapporto, fra l’altro, alle esigenze di progressiva definizione dell’oggetto dell’acquisto – ab origine non presente sul mercato -, e al suo tasso di innovazione: dialogo competitivo, procedura competitiva con negoziazione, partenariato per l’innovazione.
Le disposizioni delle direttive sono state recepite dalla disciplina nazionale, ma proprio le parti che avevano lo scopo di incentivare l’innovazione – come le procedure sopra descritte -, sono rimaste per lo più lettera morta.
Bisogna riconoscere che il problema non sembra riguardare solo l’Italia ed è stato evidenziato dalla Commissione europea in una Comunicazione dell’ottobre 2017, Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa (COM(2017) 572 del 03.0.2017), volta a promuovere un maggiore uso di appalti strategici. In quell’occasione la Commissione, pur riconoscendo i rilevanti sforzi fatti da taluni Stati membri per modernizzare la domanda pubblica, constatava come a livello generale non fossero state colte appieno le opportunità offerte dalle nuove direttive, posto che la maggior parte delle procedure di gara risultavano ancora aggiudicate al prezzo più basso. Per tale ragione, invitava a passare da un ‘approccio puramente amministrativo a uno strategico e orientato alle esigenze’, al fine di favorire gli investimenti nell’economia reale e stimolare la domanda, per aumentare la competitività basata sull’innovazione e sulla digitalizzazione. La Comunicazione propone una strategia per gli appalti pubblici che definisca il quadro generale, fissando alcune priorità volte a migliorare gli appalti nella pratica e sostenere gli investimenti nell’UE: garantire una più ampia diffusione degli appalti pubblici strategici; professionalizzare gli acquirenti pubblici; migliorare l’accesso ai mercati degli appalti; aumentare la trasparenza, la qualità e l’integrità dei dati; promuovere la trasformazione digitale degli appalti; cooperare negli appalti.
Alcune delle suggestioni provenienti dalla Commissione sembrano essere state raccolte nel nostro Paese, come testimonia la recente crescente attenzione ai temi della digitalizzazione e dell’innovazione (si vedano, ad esempio, la creazione di una struttura ad hoc presso la Presidenza del Consiglio ad opera dell’art. 1, co. 401, della l. 160/2019, nonché le informazioni consultabili sul sito appaltinnovativi.gov.it). Per quanto ci consta, tuttavia, al momento l’attenzione sembra concentrata prevalentemente, se non esclusivamente, sugli accordi pre-commerciali. Manca, viceversa, una visione strategica per incentivare appalti innovativi – e le connesse procedure di affidamento – di dimensione industriale; a ciò si aggiunga che gli investimenti pubblici complessivamente programmati, in alcuni settori sono di entità assolutamente insufficiente a sviluppare progetti su scala nazionale.
Molta strada rimane ancora da fare, dunque, e non sembra che l’attuale dibattito sulla sospensione del Codice possa offrire un contributo costruttivo in tal senso.
E’ di pochi giorni fa un documento, predisposto da ANAC ed inviato alla Presidenza del Consiglio e ai Ministri competenti, contenente varie proposte per velocizzare le procedure e favorire la ripresa economica. Le proposte dell’Autorità vertono essenzialmente su due profili: da un lato, le “strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione”; dall’altro, l’individuazione delle condizioni per fare ricorso a procedure eccezionali sino al 31 dicembre 2020.
Tali iniziative appaiono apprezzabili per la parte in cui mirano a favorire la digitalizzazione e la semplificazione delle procedure (ad es., valutazione dei requisiti separata dalla valutazione di merito, lavoro dei commissari in «remoto», con la riduzione del numero delle sedute pubbliche).
Tuttavia, ancora oggi, l’ANAC non sembra aver colto la dimensione profonda e l’importanza della qualificazione della domanda pubblica – e non solo nel settore dei lavori pubblici – né la necessità progettare appalti a contenuto plurimo – lavori, forniture, servizi, dove il criterio della prevalenza non si esprime esclusivamente in termini economici -, superarando la programmazione per settore a favore di una integrazione intersettoriale che coinvolga esplicitamente ambiente, territorio e città.
IV. In settori ad elevata complessità tecnologica, l’investimento pubblico è indispensabile e deve essere di entità adeguata; tuttavia, da solo non riesce ad essere efficace, richiedendo invece un’integrazione con l’iniziativa privata. Inoltre, l’innovazione deve essere parte di un processo organico.
Perché ciò possa avvenire, occorre una strategia non di breve periodo ed articolata su più livelli, che non sia limitata alla sola materia degli appalti pubblici.
Per quanto riguarda specificamente questi ultimi, numerose sono le proposte di riforma e riordino. Ai limitati fini di questo contributo, preme evidenziarne due.
Il primo, indispensabile, intervento riguarda la razionalizzazione delle regole e delle relative fonti di produzione, nonché il riordino delle competenze istituzionali. Questi ultimi anni sono stati caratterizzati da una iper-produzione normativa, dalla pluralità di livelli di regolazione – spesso non coerenti fra di loro -, nonché dalla presenza di soggetti dotati di competenze in larga parte sovrapponibili.
