Appalti e Innovazione. Un Dialogo Incompiuto. – Semplificazione, non de-regolazione, sfruttando appieno tutti gli strumenti disponibili
Tutto ciò ha alimentato una inaccettabile incertezza sull’assetto delle regole e delle competenze. La normativa sugli appalti pubblici andrebbe emendata dalle numerose componenti ‘spurie’, che l’hanno appesantita in questi anni – a cominciare dall’anticorruzione, alle cui esigenze è stato ricondotto, in un’ottica riduttiva e semplicistica, il principio di trasparenza -, e riportata alla sua funzione essenziale: quella di ottimizzare le regole formali e sostanziali per gli acquisti delle stazioni appaltanti.
Occorre inoltre elaborare una politica di acquisti a livello centrale, che assicuri la realizzazione di progetti su scala nazionale a beneficio di tutte le amministrazioni, incluse quelle locali, dalle quali provengono sovente le maggiori resistenze a coltivare progetti innovativi. L’incentivazione di procedure complesse che consentano di realizzare investimenti pubblici in digitalizzazione ed innovazione presuppone l’esistenza di una politica pubblica di modernizzazione della domanda. D’altro canto, per procedure di una certa complessità, non è pensabile che tutte le amministrazioni acquistino per conto proprio.
Nessuna riforma in materia di appalti potrà, però, risultare risolutiva se, nel contempo, non si affrontano alcuni nodi irrisolti. Le criticità del sistema sono note da tempo; nonostante ciò, sembrano puntualmente ignorate dall’afflato riformista del nostro legislatore.
Ci si riferisce, innanzitutto, al problema della qualificazione delle stazioni appaltanti e all’utilizzo della aggregazione della domanda come strumento per puntare sulla qualità – anziché esclusivamente sul risparmio. Tali obiettivi erano già stati enunciati dal Codice dei Contratti pubblici varato nel 2016, rappresentandone uno dei profili di maggiore interesse, ma non hanno mai avuto concreta attuazione.
Una seconda, rilevante, criticità del sistema è data dalle regole che presiedono alla responsabilità dei funzionari pubblici, in particolare per danno erariale. Attualmente, tali regole non premiano il conseguimento del risultato per diverse ragioni, a cominciare dall’elasticità con cui viene interpretato il concetto di colpa grave ed individuato il danno risarcibile. La salvaguardia della decisione discrezionale, la capacità di gestione e la considerazione dei risultati sostanziali ottenuti – non del singolo atto di gestione -, sono aspetti troppo spesso considerati secondari rispetto all’osservanza formalistica delle procedure e rappresentano, al più, un ‘fattore di riduzione’ del danno erariale. Viceversa, tali elementi dovrebbero avere un peso determinante nel valutare la responsabilità del funzionario – beninteso, sempre che questi non abbia agito dolosamente. In direzione opposta a quella appena delineata sembrano andare alcune proposte di riforma, che, per quanto consta, mirerebbero a sottoporre determinati atti – ad es., quelli di gara – al controllo preventivo della Corte dei Conti. Anche se spesso invocato dai funzionari pubblici per ottenere una ‘copertura’ preventiva, un simile controllo non potrebbe che essere puramente formale e rischierebbe di aggiungere un ulteriore elemento di appesantimento delle procedure e di moltiplicazione delle regole, in ultima analisi inducendo l’effetto di una sostanziale deresponsabilizzazione dei funzionari stessi.
Una terza componente, sulla quale è indispensabile intervenire, riguarda i processi decisionali. La pluralità e complessità dei procedimenti necessari alla realizzazione di un progetto, il moltiplicarsi dei centri decisionali – ciascuno competente per un frammento, mai per l’intero -, e la continua incertezza sulle regole, rappresentano oggi un insormontabile ostacolo alla decisione e rallentano, quando non precludono, il conseguimento del risultato.
La semplificazione delle procedure, pertanto, non dovrebbe riguardare tanto, o solo, la fase della gara, bensì l’intera catena –riducendone gli anelli -, dalla ricognizione del fabbisogno alla esecuzione del contratto. La riduzione dei passaggi necessari alla realizzazione di un investimento e la semplificazione dei procedimenti decisionali avrebbe, poi, ricadute positive anche sul fronte del contenzioso legato ai singoli progetti, favorendone la concentrazione e la rapida definizione.
In questo quadro, un ruolo fondamentale è giocato dalla decisione e dai tempi del finanziamento pubblico: troppo spesso, infatti, accade che dietro gli ostacoli ‘burocratici’ si nascondano in realtà criticità del processo decisionale o ritardi nelle procedure di finanziamento dell’intervento.
