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L’obbedienza nell’ordinamento cinese nell’attuazione delle misure sanitarie anti covid-19

di - 24 Aprile 2020
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Nello studio dell’ordinamento cinese, the elephant in the room, o con espressione italiana il “convitato di pietra”, è spesso la rilevanza dell’obbedienza come criterio cogente di comportamento. L’articolo ne esplora l’impatto nell’ambito dell’applicazione delle misure sanitarie per il contenimento dell’epidemia di nuovo coronavirus nel 2020
Al momento della stesura di quest’articolo l’Italia è nel pieno dell’epidemia di coronavirus. Sono in vigore una serie di misure sanitarie che hanno cambiato profondamente la vita economica e sociale nell’arco di pochi giorni. La stampa e i media commentano di frequente le misure di cui sopra, paragonandole a quelle prese nella Repubblica Popolare Cinese a partire dal 23 gennaio 2020 e, parzialmente, ancora in vigore. A paragone delle norme italiane, quelle cinesi vengono spesso descritte come “draconiane” o “ferree”. Lo scopo di questo articolo è di paragonare la giuridicità delle norme sanitarie italiane con quelle cinesi, in un certo qual modo il “materiale” di cui le rispettive norme sono fatte. A questo fine, prenderemo in considerazione non solo la normativa e i provvedimenti, ma anche i fatti storici.

La base comparativa
La normativa italiana è stata stabilita per decreto legge emesso come provvedimento provvisorio con forza di legge in base all’articolo 77 della Costituzione in caso di necessità e urgenza dal Governo sotto la sua responsabilità, con efficacia di sessanta giorni, e decreti attuativi del Presidente del Consiglio dei Ministri emessi, a quanto sembra, in base all’articolo 17 della Legge 23 agosto 1988, n. 400. Si nota a questo proposito anche Delibera del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2020  che dichiara lo stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili con le forme l’articolo e l’articolo 5.1 della legge n. 225 del 24 febbraio 1992 inerente all’istituzione del Servizio Nazionale della Protezione civile. L’articolo 16 della Costituzione Italiana. La catena di validità delle norme e la loro efficacia giuridica possono essere ricondotti in pochi passaggi al referendum del 2 giugno 1946 per la scelta della forma istituzionale dello Stato, e alle contemporanee elezioni dell’Assemblea Costituente. L’attuale dibattito sulla costituzionalità dei provvedimenti, anche se esula dall’ambito di studio di questo articolo, testimonia che nell’ordinamento italiano esiste un principio generale di libertà ma non un principio generale di obbedienza, lo stato è titolare esclusivamente di quei poteri che gli sono legittimamente conferiti, la forma è sostanza.

Al fine di restringere il campo della comparazione, consideriamo sul lato italiano le restrizioni all’attività di impresa. In Italia il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 marzo 2020 “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale” dispone all’Articolo 1 che: “Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, sull’intero territorio nazionale sono adottate le seguenti misure: a) sono sospese tutte le attività produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate nell’allegato 1 e salvo quanto di seguito disposto […]”. Dal lato cinese invece, mancando una normativa nazionale sul tema, osserveremo le modalità di promulgazione ed attuazione delle misure sanitarie rivolte alle attività d’impresa nella municipalità di Shanghai.

La normativa sanitaria iniziale in Cina
L’emergenza epidemia da coronavirus scoppiò nel gennaio 2020, durante le vacanze del capodanno cinese, che in base alla Comunicazione dell’Ufficio del Consiglio di Stato (equivalente al Consiglio dei Ministri in Italia), protocollo guo ban fa ming dian [2019] n. 16 del 21 novembre 2019, si sarebbero dovute concludere il 31 gennaio con il ritorno al lavoro il 1 febbraio, che era un sabato. La comunicazione in questione fu emessa in base ai poteri conferiti al Consiglio di Stato dall’articolo 89 della Costituzione della Repubblica Popolare Cinese, che permette al Consiglio di Stato di emanare provvedimenti amministrativi di carattere normativo “a norma della Costituzione e delle leggi”. Il 26 gennaio 2020, il Consiglio di Stato, con una simile comunicazione (guo ban fa ming dian [2020] n. 1) estese le festività di due giorni, portando il ritorno al lavoro a lunedì 3 febbraio.
A partire dal 27 gennaio, una moltitudine di governi locali, a livello provinciale o cittadino, cominciarono ad emettere a pioggia comunicazioni, circolari e regolamenti contenenti la stessa frase: “non riprendere le attività lavorative prima delle ore 24 del 9 febbraio”. In base all’Articolo 82 della Legge sulla Legislazione del 15 marzo 2000, i governi a livello provinciale possono promulgare regolamenti in esecuzioni di leggi regolamenti amministrativi centrali o leggi provinciali o nell’ambito della loro competenza amministrativa territoriale. La delegazione legislativa specifica si può riscontrare nell’articolo 42(2) della Legge sulla Prevenzione e Cura delle Malattie Infettive che permette i governi al livello distrettuale o superiore di indire la sospensione delle attività lavorative, imprenditoriali ed educative in caso di epidemie. E’ interessante notare non solo un identico contenuto, ma identiche espressioni in molteplici provvedimenti analoghi di varie autorità locali. Ho potuto constatare direttamente la circostanza leggendo i relativi provvedimenti applicabili alle zone dell’Anhui, Guangdong, Jiangsu, Jilin, Liaoning, Mongolia interna, Ningxia, Shandong, Shanxi, Zhejiang, e alle città di Shanghai, Taiyuan e Nanchino, mentre ho letto resoconti dei media che riportavano notizie di provvedimenti, usando parole identiche, per le zone del Fujian, Guangxi, Guizhou, Hebei, Heilongjiang, Henan, Hunan, Jiangxi, Shaanxi, Shandong, Yunnan e per la città di Chongqing. Le autorità di Wuhan e della provincia del Hubei, essendo l’epicentro dell’epidemia, si sono serviti di una normazione completamente a sé, di cui in quest’articolo non ci occuperemo.

L’azione dei consigli di zona
Il 30 gennaio, la   società amministratrice del nostro palazzo uffici aveva vietato l’ingresso al palazzo salvo gravi motivi e dietro presentazione di una domanda con il sigillo ufficiale della società. La comunicazione era stata effettuata dalla società amministratrice dell’edificio tramite messaggio WeChat citando una richiesta del consiglio di zona, ma senza citare alcuna fonte normativa.
Il 17 febbraio 2020 la società amministratrice del nostro palazzo, con un ulteriore messaggio WeChat ci informava che, in base alla normativa municipale, non sarebbe stato permesso riprendere le attività senza l’approvazione del consiglio di zona. Alla comunicazione erano allegati moduli e la procedura di istanza. Ottenere l’approvazione della domanda implicava un impegno ad adottare procedure sanitarie rigorose, a mantenere una dotazione di mascherine sufficiente, controllare e registrare regolarmente la temperatura dei colleghi, nominare un responsabile della sicurezza ecc. A chi non avesse soddisfatto i requisiti in questione non sarebbe stato permesso riaprire le attività. Si allegava anche una  comunicazione dell’Ufficio Prevenzione Epidemie del governo distrettuale di Huangpu (il distretto di Shanghai dove si trovava il nostro ufficio), che tecnicamente avrebbe avuto i poteri di richiedere una sospensione delle attività, il cui contenuto però si limitava ad alcune raccomandazioni: evitare le riunioni non necessarie, aprire frequentemente le finestre e misurare a tutti la temperatura, e non faceva alcuna menzione di una possibile cessazione delle attività, non richiedeva le imprese di equipaggiarsi di dispositivi protettivi, di seguire procedure ecc., né delegava poteri ai consigli di zona.
Si pone dunque la questione di come fosse  avvenuta la delegazione legislativa che aveva conferito ai consigli di zona il potere di decidere quali imprese avrebbero potuto riaprire.

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