Nello studio dell’ordinamento cinese, the elephant in the room, o con espressione italiana il “convitato di pietra”, è spesso la rilevanza dell’obbedienza come criterio cogente di comportamento. L’articolo ne esplora l’impatto nell’ambito dell’applicazione delle misure sanitarie per il contenimento dell’epidemia di nuovo coronavirus nel 2020
Al momento della stesura di quest’articolo l’Italia è nel pieno dell’epidemia di coronavirus. Sono in vigore una serie di misure sanitarie che hanno cambiato profondamente la vita economica e sociale nell’arco di pochi giorni. La stampa e i media commentano di frequente le misure di cui sopra, paragonandole a quelle prese nella Repubblica Popolare Cinese a partire dal 23 gennaio 2020 e, parzialmente, ancora in vigore. A paragone delle norme italiane, quelle cinesi vengono spesso descritte come “draconiane” o “ferree”. Lo scopo di questo articolo è di paragonare la giuridicità delle norme sanitarie italiane con quelle cinesi, in un certo qual modo il “materiale” di cui le rispettive norme sono fatte. A questo fine, prenderemo in considerazione non solo la normativa e i provvedimenti, ma anche i fatti storici.
La base comparativa
La normativa italiana è stata stabilita per decreto legge emesso come provvedimento provvisorio con forza di legge in base all’articolo 77 della Costituzione in caso di necessità e urgenza dal Governo sotto la sua responsabilità, con efficacia di sessanta giorni, e decreti attuativi del Presidente del Consiglio dei Ministri emessi, a quanto sembra, in base all’articolo 17 della Legge 23 agosto 1988, n. 400. Si nota a questo proposito anche Delibera del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2020 che dichiara lo stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili con le forme l’articolo e l’articolo 5.1 della legge n. 225 del 24 febbraio 1992 inerente all’istituzione del Servizio Nazionale della Protezione civile. L’articolo 16 della Costituzione Italiana. La catena di validità delle norme e la loro efficacia giuridica possono essere ricondotti in pochi passaggi al referendum del 2 giugno 1946 per la scelta della forma istituzionale dello Stato, e alle contemporanee elezioni dell’Assemblea Costituente. L’attuale dibattito sulla costituzionalità dei provvedimenti, anche se esula dall’ambito di studio di questo articolo, testimonia che nell’ordinamento italiano esiste un principio generale di libertà ma non un principio generale di obbedienza, lo stato è titolare esclusivamente di quei poteri che gli sono legittimamente conferiti, la forma è sostanza.
Al fine di restringere il campo della comparazione, consideriamo sul lato italiano le restrizioni all’attività di impresa. In Italia il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 marzo 2020 “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale” dispone all’Articolo 1 che: “Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, sull’intero territorio nazionale sono adottate le seguenti misure: a) sono sospese tutte le attività produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate nell’allegato 1 e salvo quanto di seguito disposto […]”. Dal lato cinese invece, mancando una normativa nazionale sul tema, osserveremo le modalità di promulgazione ed attuazione delle misure sanitarie rivolte alle attività d’impresa nella municipalità di Shanghai.
La normativa sanitaria iniziale in Cina
L’emergenza epidemia da coronavirus scoppiò nel gennaio 2020, durante le vacanze del capodanno cinese, che in base alla Comunicazione dell’Ufficio del Consiglio di Stato (equivalente al Consiglio dei Ministri in Italia), protocollo guo ban fa ming dian [2019] n. 16 del 21 novembre 2019, si sarebbero dovute concludere il 31 gennaio con il ritorno al lavoro il 1 febbraio, che era un sabato. La comunicazione in questione fu emessa in base ai poteri conferiti al Consiglio di Stato dall’articolo 89 della Costituzione della Repubblica Popolare Cinese, che permette al Consiglio di Stato di emanare provvedimenti amministrativi di carattere normativo “a norma della Costituzione e delle leggi”. Il 26 gennaio 2020, il Consiglio di Stato, con una simile comunicazione (guo ban fa ming dian [2020] n. 1) estese le festività di due giorni, portando il ritorno al lavoro a lunedì 3 febbraio.
A partire dal 27 gennaio, una moltitudine di governi locali, a livello provinciale o cittadino, cominciarono ad emettere a pioggia comunicazioni, circolari e regolamenti contenenti la stessa frase: “non riprendere le attività lavorative prima delle ore 24 del 9 febbraio”. In base all’Articolo 82 della Legge sulla Legislazione del 15 marzo 2000, i governi a livello provinciale possono promulgare regolamenti in esecuzioni di leggi regolamenti amministrativi centrali o leggi provinciali o nell’ambito della loro competenza amministrativa territoriale. La delegazione legislativa specifica si può riscontrare nell’articolo 42(2) della Legge sulla Prevenzione e Cura delle Malattie Infettive che permette i governi al livello distrettuale o superiore di indire la sospensione delle attività lavorative, imprenditoriali ed educative in caso di epidemie. E’ interessante notare non solo un identico contenuto, ma identiche espressioni in molteplici provvedimenti analoghi di varie autorità locali. Ho potuto constatare direttamente la circostanza leggendo i relativi provvedimenti applicabili alle zone dell’Anhui, Guangdong, Jiangsu, Jilin, Liaoning, Mongolia interna, Ningxia, Shandong, Shanxi, Zhejiang, e alle città di Shanghai, Taiyuan e Nanchino, mentre ho letto resoconti dei media che riportavano notizie di provvedimenti, usando parole identiche, per le zone del Fujian, Guangxi, Guizhou, Hebei, Heilongjiang, Henan, Hunan, Jiangxi, Shaanxi, Shandong, Yunnan e per la città di Chongqing. Le autorità di Wuhan e della provincia del Hubei, essendo l’epicentro dell’epidemia, si sono serviti di una normazione completamente a sé, di cui in quest’articolo non ci occuperemo.
L’azione dei consigli di zona
Il 30 gennaio, la società amministratrice del nostro palazzo uffici aveva vietato l’ingresso al palazzo salvo gravi motivi e dietro presentazione di una domanda con il sigillo ufficiale della società. La comunicazione era stata effettuata dalla società amministratrice dell’edificio tramite messaggio WeChat citando una richiesta del consiglio di zona, ma senza citare alcuna fonte normativa.
Il 17 febbraio 2020 la società amministratrice del nostro palazzo, con un ulteriore messaggio WeChat ci informava che, in base alla normativa municipale, non sarebbe stato permesso riprendere le attività senza l’approvazione del consiglio di zona. Alla comunicazione erano allegati moduli e la procedura di istanza. Ottenere l’approvazione della domanda implicava un impegno ad adottare procedure sanitarie rigorose, a mantenere una dotazione di mascherine sufficiente, controllare e registrare regolarmente la temperatura dei colleghi, nominare un responsabile della sicurezza ecc. A chi non avesse soddisfatto i requisiti in questione non sarebbe stato permesso riaprire le attività. Si allegava anche una comunicazione dell’Ufficio Prevenzione Epidemie del governo distrettuale di Huangpu (il distretto di Shanghai dove si trovava il nostro ufficio), che tecnicamente avrebbe avuto i poteri di richiedere una sospensione delle attività, il cui contenuto però si limitava ad alcune raccomandazioni: evitare le riunioni non necessarie, aprire frequentemente le finestre e misurare a tutti la temperatura, e non faceva alcuna menzione di una possibile cessazione delle attività, non richiedeva le imprese di equipaggiarsi di dispositivi protettivi, di seguire procedure ecc., né delegava poteri ai consigli di zona.
Si pone dunque la questione di come fosse avvenuta la delegazione legislativa che aveva conferito ai consigli di zona il potere di decidere quali imprese avrebbero potuto riaprire.
La Legge della Repubblica Popolare Cinese sull’Organizzazione delle Assemblee del Popolo delle Varie Località e dei Governi Popolari ai Vari Livelli Locali del 1 luglio 1979, modificata successivamente nel 1982, 1986, 1995, 2004 e in ultimo il 29 agosto 2015, all’articolo 68 prevede che i governi distrettuali possano istituire consigli di zona come enti delegatari. L’articolo 55 della Legge sulla Risposta alle Emergenze del 1 novembre 2007 dà ai consigli di zona i poteri di effettuare propaganda e mobilitazione, organizzare le masse per operazioni di salvataggio proprio e altrui, fornire assistenza nel mantenimento dell’ordine pubblico.
Il 10 febbraio 2020, la Circolare della Municipalità di Shanghai protocollo hu fu fa (2020) n. 2, richiedeva ai governi distrettuali, inter alia di: ”Mantenere un controllo rigoroso dei compound [NB: complessi immobiliari]. I consigli di zona e le società amministratrici devono rigorosamente sorvegliare i flussi di ingresso ed uscita nei compound e i villaggi, istituire punti di controllo, rafforzare le portinerie, interrogare, registrare e prendere la temperatura di chi entra ed esce, riportare immediatamente in caso di anomalie”. Questa disposizione però non menzionava edifici ad uso ufficio non siti in un complesso immobiliare come il nostro, né un’eventuale approvazione amministrativa per riprendere il lavoro.
Il 17 febbraio 2020, lo stesso giorno in cui la società amministratrice del nostro palazzo uffici ci trasmetteva i moduli e i requisiti per presentare istanza di riapertura delle attività, l’Ufficio Emergenze della Municipalità di Shanghai aveva emesso una comunicazione, relativa alle misure per la ripresa delle attività, che istituiva la necessità di approvazione per la ripresa delle attività, ma senza specificare l’ufficio competente per l’approvazione, le procedure di domanda o criteri per l’approvazione, né conferire deleghe. Tra le indicazioni notiamo, all’articolo 2(2): “applicare il relativo sistema di isolamento e osservazione; rafforzare la preparazione di materiale protettivo antiepidemico quale mascherine, occhiali, termometri disinfettanti ecc.”
In base a quanto sopra, s’intende come il consiglio di zona dovesse, specialmente nel periodo dal 10 al 17 febbraio ma non solo, aver agito in base a criteri preterlegislativi vietando l’ingresso ai palazzi uffici e successivamente imponendo requisiti assai dettagliati molto al di là di quanto previsto da una normativa che era stata, incidentalmente, promulgata il giorno stesso. Inoltre il consiglio di zona non agiva direttamente ma, forse attuando un’interpretazione analogica basata sulla circolare municipale del 10 febbraio, aveva delegato la comunicazione delle direttive, e parte fondamentale dell’esecuzione delle stesse alle società che amministravano gli immobili, che la esercitavano in pratica attraverso il personale normalmente addetto a compiti essenzialmente di portineria.
Per il periodo tra il 10 e il 17 febbraio, si noti che la Commissione di Prevenzione e Controllo del Consiglio di Stato in un comunicato stampa dell’11 febbraio 2020, aveva dichiarato che: “Le imprese devono equipaggiarsi di materiali quali disinfettanti, termometri non a contatto ecc. e fornire mascherine ed altri dispositivi di protezione ai dipendente, per proteggere efficacemente i diritti e gli interessi legittimi dei lavoratori e dei dipendenti”. Oltre ad essere evidentemente un comunicato stampa e non un provvedimento normativo, il documento non conteneva alcuna delega.
Fu ben presto chiaro che le imprese, in tutta Shanghai e in molte altre zone della della Cina, avevano ricevuto comunicazioni molto simili alla nostra da parte o dei consigli di zona locali o, più di frequente, da parte delle società amministratrici degli immobili e dei complessi immobiliari industriali o commerciali. Le richieste variavano di zona in zona ma seguivano a grandi linee direttive unitarie: in molte zone occorreva adire consigli di zona prima di riaprire le attività presentando una relazione sulle misure di prevenzione e controllo che si intendessero adottare, impegnandosi per scritto a mantenerle ed attendere il via libera del consiglio di zona, talvolta delegato all’amministrazione dei compound, prima di riaprire; era spesso richiesto alle imprese di munirsi di scorte sufficienti di mascherine, liquido disinfettante e termometri clinici ad infrarossi per uso del personale; in casi di impiegati che presentassero sintomi quali febbre e tosse secca, tipici dell’infezione da coronavirus, occorreva informare immediatamente le autorità e mandare la persona in malattia (alcune zone implementano sistemi di registrazione e monitoraggio di questi individui presso le farmacie e/o ambulatori); si richiedeva ai dipendenti di indossare una mascherina protettiva sul lavoro, di cambiarla ad intervalli prescritti (le mascherine da indossare sul lavoro dovranno essere fornite dal datore di lavoro), e di farsi controllare regolarmente la temperatura. In molti casi si richiedeva alle imprese di la temperatura di ciascun dipendente a futura memoria; si incoraggiava il lavoro con orari scaglionati per ridurre il rischio di contagio derivante dagli affollamenti nei mezzi pubblici; si incoraggiava particolarmente il lavoro in remoto o da casa; si suggeriva la chiusura delle mense. Si incoraggiano i dipendenti a portarsi il pasto da casa e i datori di lavoro a scaglionare l’orario di pausa pranzo in modo da evitare che i dipendenti mangiassero insieme; si scoraggiano le riunioni con molte persone. I requisiti di dettaglio, come pure l’intensità per non dire la cogenza delle raccomandazioni variavano e variano (molte sono ancora in vigore alla data di quest’articolo) da zona a zona, e addirittura tra i singoli compound.
Le imprese dell’intera Cina negoziavano con le società amministratrici e i consigli di zona. Gli arbitri dei destini di società commerciali e produttive sembravano essere diventati i custodi dei complessi industriali che, dalle loro guardiole, concedevano o rifiutavano l’ingresso ai dipendenti a seconda delle approvazioni concesse a discrezioni di giovani rappresentanti dei comitati di quartiere. Per soddisfarne i requisiti, i dirigenti cercavano affannosamente introvabili mascherine e prodotti disinfettanti, riorganizzando orari, mense ecc.. Imprese grandi e famose, con centinaia o migliaia di dipendenti, rimandavano la riapertura di settimana in settimana, perdendo ingenti fatturati, il tutto senza alcun provvedimento legislativo minimamente paragonabile al DCPM 22 marzo 2020.
Si sentivano a volte voci di scontento da parte di imprenditori su aspetti pratici, di merito, sull’impossibilità di riprendere la produzione, sull’eccesso delle misure richieste, ma mai, mai, contestazioni di legittimità. Non ho mai sentito dire: “Non avete il diritto di esigere questo”, “Qui il padrone sono io” o proteste di questo tipo quando, almeno a un occhio occidentale, c’era un problema di legittimità radicale.
Questa differenza non va letta appena come una patologia di un regime dittatoriale. E’ il concetto stesso di legittimità ad avere una radice diversa.
Una legittimazione intrinseca
Fin dall’epoca più antica, il sovrano e i governanti cinesi erano descritti come: “Il padre e la madre del popolo”. Questa descrizione appare più volte nell’antichissimo Shang Shu (Libro dei Documenti). E’ particolarmente significativa la menzione di questo principio nel capitolo Hong Fan (il Grande Metodo) che riporta gli insegnamenti impartiti al re Wu, fondatore della dinastia Zhou (1046-256 aC) dal conte di Qi, alto dignitario della precedente ed ora vinta dinastia Shang (circa 1600-1046 aC), che accetta la legittimità del nuovo re. Il re, che si è appena installato dopo una guerra, rispetta l’anziano conte e gli chiede lumi sull’antico sapere religioso e politico dei sovrani della dinastia che ha lui stesso spodestato. Il conte, dopo aver spiegato i principi della somma regalità conclude la parte centrale della sua spiegazione dicendo: “Se l’imperatore sarà come un padre e una madre per il popolo, egli regnerà su quanto è sotto il cielo”.
Il libro dei riti di Zhou, anche detto Zhou Li, tradizionalmente attribuito al duca di Zhou, fratello del re Wu di cui sopra ma probabilmente di epoca posteriore, che riporta i dettagli dell’organizzazione amministrativa ideale dello stato su princìpi cosmici, e che, come il Libro dei Documenti, faceva parte della formazione dei funzionari cinesi fino al 1911, mette in chiaro come nella concezione tradizionale cinese fosse compito dello stato, non solo assicurare il benessere del sovrano e la sicurezza dei cittadini ma entrare nelle minuzie dei riti religiosi e civili, distribuire la terra, guidare il popolo, formandolo con l’educazione, insegnando le virtù, l’etichetta, le tecniche e le arti, curandone i rapporti, in particolare quelli tra genitori e figli; entrando in una parola massicciamente in quella che noi definiremmo la sfera privata, se non addirittura intima.
Questa concezione parte da un paradigma di rapporto tra stato e popolo differente da quella cui siamo avvezzi. Il popolo, secondo la concezione tradizionale cinese, non è formato da patres ma da filii. Si immaginino due comunità preistoriche, uno sulle rive del Tevere ed un’altra del Fiume Giallo, formate da famiglie il cui padrone assoluto è il pater, con diritto di vita e di morte su moglie, figli, schiavi ed animali. All’inizio le due comunità sembrano molto simili. Un avvenimento identico ma con esiti differenti muta il carattere, e il destino, delle due comunità in modo definitivo: due patres si incontrano e, come accade, si scontrano. A Roma, nessuno dei due patres ha la meglio: ciascuno si ritira delimitando il confine della sua proprietà contro quella del rivale. Questo confine è il diritto nella concezione occidentale. In Cina invece, uno dei due patres vince, ma non uccide il rivale: lo conquista e allo stesso tempo lo accoglie nella propria famiglia con lo status di filius. La nuova famiglia così allargata è lo stato nella concezione cinese, un sistema in cui non solo lo stato è una famiglia, ma anche la famiglia è uno stato, in cui padri e fratelli maggiori hanno un potere di tipo non solo familiare ma politico e in cui i rapporti interpersonali, sono caratterizzati da analogie che richiamano da un lato i rapporti tra parenti, dall’altro la subordinazione amministrativa.
Se i grandi pensatori della filosofia politica cinese, da Confucio a Lao-tse, ai legalisti, discutono sull’opportunità, la misura, la qualità, i mezzi e il fine dell’intervento statale, nessuno di essi, nessuno, pone in dubbio la legittimità di esso: nessuno contrappone al potere dello stato una posizione soggettiva autonoma, una sfera privata invalicabile, un diritto.
In Cina la recezione del diritto occidentale ai principi del XX secolo e l’avvento delle istituzioni repubblicane ha significato l’abolizione di una serie di istituzioni quali la schiavitù, la struttura delle classi, la potestà genitoriale sui figli adulti ecc. Dopo pochi decenni però le esigenze di un’economia pianificata proprie del comunismo si sono sposate bene con il senso storico di obbedienza derivante da una subordinazione intrinseca, paragonabile a quello esistente nella Chiesa o in un esercito. In pratica oggi l’esecutivo cinese si serve frequentemente di riunioni (kaihui) in cui gli organi amministrativi centrali espongono le proprie direttive ai rappresentanti degli organi amministrativi a livello immediatamente inferiore (i governi provinciali o i dicasteri) e, se opportuno, prendono domande o osservazioni. Chi ha partecipato alla riunione centrale, a sua volta riporta agli organi esecutivi del livello inferiore al proprio, e così via in successione, fino ad arrivare al livello amministrativo che dovrà mettere in pratica le direttive ricevute. Ciascun anello della catena aggiunge o toglie particolari alle direttive, creando così una rete applicativa grosso modo uniforme ma non omogena in cui il cittadino non si rapporta direttamente alla legge, o al giudice, ma all’autorità amministrativa immediatamente a lui sovraordinata. Si obbedisce ad un funzionario, non ad una legge. Gli atti normativi formali molto spesso seguono e non precedono il processo applicativo.
Questo sembra essere accaduto nel 2020. La mobilitazione delle energie dell’apparato statuale cinese ai fini dell’applicazione dei protocolli sanitari per il controllo e la prevenzione della diffusione dell’epidemia di coronavirus si è attuata servendosi di questo tipo di strumento. Vi è una differenza radicale con le leggi utilizzate da sempre in occidente. Le misure sanitarie cinesi non sono draconiane, ma confuciane, non sono ferree, ma quasi acquee: non rigide ma flessibili, mutevoli, non intransigenti ma negoziabili, pur nella loro capillare pervasività.