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Dibattito pubblico sul piano o sulla singola opera? La vicenda dell’aeroporto di Nantes ripropone il dilemma

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L’aeroporto di Notre-Dame-des–Landes (Nantes) non si farà[1]. Il definitivo diniego alla realizzazione dell’ambizioso progetto è stato pronunciato dal Primo Ministro Edouard Philippe all’esito del Consiglio dei Ministri del 17 gennaio[2]. All’incremento del traffico dei passeggeri, che si calcola dovrebbe verificarsi nei prossimi anni, farà fronte l’attuale aeroporto di Nantes-Atlantique che sarà ammodernato e ingrandito. Il Primo Ministro ha anche annunciato che il Governo non intende più tollerare l’occupazione della zona nella quale si sarebbe dovuto realizzare il nuovo aeroporto e che pertanto procederà allo sgombero ed al ripristino della circolazione stradale da tempo interrotta.
L’epilogo del caso che riguarda la realizzazione del nuovo, grande aeroporto nella regione del Nord-Ovest francese offre conferma della complessità del processo decisionale pubblico e delle difficoltà che esso presenta, in special modo quando investe la realizzazione di opere di rilevanti dimensioni e di rilevante impatto sul territorio.  La questione dei modelli di decisione pubblica è al centro dell’attenzione in Francia. Il caso dell’aeroporto di Notre-Dame-des-Landes non è isolato. I medesimi problemi si ripropongono a proposito di (quasi) ogni grande progetto. All’indomani della decisione sull’aeroporto della Loire-Atlantique, la vicenda che suscita grande preoccupazione in Francia è quella del progetto Cigéo[3], un grande deposito sotterraneo di scorie nucleari altamente radioattive a Bure, tra la Meuse e la Haute-Marne. Qui l’opposizione al progetto si è concretizzata non solo nell’occupazione della zona nella quale il deposito dovrebbe essere realizzato, il bosco di Lejuc, ma anche nel vero e proprio boicottaggio del débat public indetto dalla Commission Nationale du débat public nel 2013 e ritenuto dai contestatori del tutto superfluo rispetto ad una decisione che si afferma essere stata già presa.
Anche per queste ragioni contingenti, la conclusione, alquanto inaspettata, della vicenda della costruzione del nuovo aeroporto ha fornito oltralpe l’occasione di valutazioni e proposte di riforma che possono offrire anche a noi qualche utile spunto di riflessione.
Prima di soffermarci su questi aspetti, può essere utile ricordare in estrema sintesi le tappe più significative di una vicenda che si è dipanata nel corso di quasi cinquanta anni richiamando per sommi capi quanto più dettagliatamente riferito in due precedenti articoli pubblicati su questa Rivista[4].
Il progetto della costruzione di un nuovo aeroporto della regione della Loire-Atlantique risale alla metà degli anni ’60 del secolo scorso. L’idea era quella di realizzare una grande infrastruttura in sostituzione dell’esistente aeroporto di Nantes, con la prospettiva di assicurare lo sviluppo delle città della regione e di alleggerire il traffico già gravante sull’aeroporto di Parigi.
L’individuazione del sito ottimale nella zona di Notre-dame-des-Landes e l’idea stessa della realizzazione del nuovo grande aeroporto diedero subito luogo a molte discussioni, non risolte dalla procedura di débat public, avviato peraltro secondo le disposizioni della c.d. legge Barnier e poi condotto secondo le regole della legge sulla “démocratie de proximité entrata nel frattempo in vigore il 27 febbraio 2002. La procedura di débat public, lunga e complessa (16 riunioni pubbliche, con 7.420 partecipanti; 1860 interventi scritti; 405 contributi inviati per e-mail, più di 21.000 accessi al sito internet della Commission Particulière du Débat Public), non portò infatti alla individuazione di  una soluzione condivisa.
Il rapporto finale della Commission Particulière du Débat Public pubblicato nel giugno 2003 si limita a riferire i temi approfonditi e le opinioni raccolte intorno a tre interrogativi fondamentali: è necessario un nuovo aeroporto nella Regione? Il sito di Notre-Dame-des-Landes è adeguato? Quali sono le conseguenze della scelta di questo sito?
Malgrado le critiche espresse da buona parte dell’opinione pubblica, con la dichiarazione di pubblica utilità, adottata nel 2008 e l’individuazione della società concessionaria, il trasferimento dell’aeroporto di Nantes Atlantique entrò nella sua fase operativa.
La reazione degli oppositori non si lasciò attendere. L’area dei futuri lavori venne di fatto occupata da parte degli agricoltori che si rifiutavano di abbandonare le loro terre e da parte di attivisti di varie organizzazioni.
Il problema della ZAD (non più acronimo di zone d’aménagement différée, bensì di zone a defandre) divenne a questo punto anche un problema di ordine pubblico. I tentativi di liberare la zona, e in particolare la strada statale che l’attraversa, dettero luogo ad una accanita resistenza da parte degli occupanti.
Le proteste non si placarono neppure a seguito di serie di decisioni del Consiglio di Stato, della Corte di Cassazione e dei Tribunali, tutte di rigetto degli oltre 180 ricorsi proposti contro il progetto e contro gli espropri e dunque di conferma, se non altro, della legittimità delle procedure decisorie, autorizzatorie ed esecutive seguite.
Ad alcuna pacificazione ha dato poi luogo il referendum voluto nel 2016 da Holland e promosso solo grazie ad una apposita riforma legislativa (in precedenza il referendum in materia ambientale non era infatti previsto e se ne era sempre esclusa l’opportunità). Il referendum è stato contestato prima ancora del suo svolgimento[5] ed i suoi risultati, che hanno visto la maggioranza degli elettori (55,17%) esprimersi favore del progetto, non sono stati accettati dagli oppositori i quali hanno continuato ad occupare la zona dei lavori.
In definitiva, l’unico esito certo della consultazione referendaria è stato quello di accrescere il senso di impotenza dello Stato. Nonostante suoi autorevoli esponenti avessero dichiarato di voler rispettare la “volontà popolare”, il Governo ha dovuto rinunciare per ragioni di ordine pubblico al proposito di sgombrare la zona occupata e di dare avvio ai lavori, ponendo così fine ad una situazione di aperta illegalità.
Proprio le polemiche non sopite, o forse anche ravvivate dallo svolgimento e dai risultati del referendum, e l’esigenza oramai improcrastinabile di prendere una decisione hanno suggerito al nuovo Presidente Macron un passo indietro. L’occasione è stata offerta dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità del febbraio 2008 che dunque il Governo avrebbe dovuto rinnovare entro febbraio di quest’anno.
Il Governo ha così optato, per così dire, per un supplemento di istruttoria.
La decisione ha peraltro anch’essa suscitato lo scontento di una delle parti in conflitto (ovviamente quella favorevole al progetto) perché durante la campagna elettorale l’attuale Presidente aveva dichiarato più volte che si sarebbe attenuto alle indicazioni emerse dal referendum[6].
Nel giugno scorso, il Governo ha dato un mandato di sei mesi ad una Commissione di tre esperti incaricandola di chiarire i punti ritenuti ancora incerti, di raccogliere le opinioni del pubblico e le consulenze di esperti, di effettuare insomma tutti gli approfondimenti necessari al fine di fornire ai responsabili politici gli elementi e gli argomenti utili ad adottare la decisione finale che il Governo si è riservato di assumere.
La relazione redatta a conclusione dei lavori[7] parte da una premessa di metodo: l’impossibilità di prendere in considerazione un arco temporale più vasto di quello del medio periodo. Previsioni a lungo raggio (ovvero oltre il 2050) non sono giudicate plausibili. Il progresso tecnico, ovvero la necessità di ridurre le emissioni nocive nel caso in cui il progresso tecnico non offra nuove soluzioni di trasporto meno inquinanti, cambieranno inevitabilmente il quadro generale di riferimento del quale ogni decisione pubblica deve tener conto.

Note

1.  Peraltro non è la prima volta che il progetto di una grande opera è alla fine bocciato. Già François Mitterand  e Lionel Jospin avevano decretato l’abbandono di importanti e discussi progetti: “Larzac, Plogoff, Creys-Malville : les précédents projets auxquels l’Etat a renoncé”, Le Monde, 17.01.2018. Anche per decidere sull’altezza delle prime torri del quartiere di La Défense a Parigi fu necessario un intervento presidenziale!

2.  “Abandon de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. et après?Le Monde 17.01.2018.

3.  Per i particolari del progetto e della sua vicenda amministrativa: http://www.cigéo.com. La realizzazione del “sito unico” per lo stoccaggio delle scorie nucleari dovrà essere presto affrontato anche dall’Italia.

4.  Sia consentito rinviare a f. karrer –a. scognamiglio, Débat public all’italiana, ovvero come mutuare nozioni senza innovare comportamenti, e Débat public, referendum e la difficile composizione del dissenso alla realizzazione delle opere di rilevante impatto, in questa Rivista, rispettivamente 7 aprile 2016 e 11 luglio 2016.

5.  Le contestazioni hanno riguardato il perimetro della consultazione, il contenuto del quesito sottoposto agli elettori e la qualità delle informazioni messe a loro disposizione. Per approfondimenti, f. karrer –a. scognamiglio, Débat public, referendum e la difficile composizione del dissenso alla realizzazione delle opere di rilevante impatto, cit..

6.  Il 55,17% della popolazione della Loire-Atlantique si era espressa a favore della realizzazione dell’aeroporto di Notre-Dame-des-Landes e Macron in campagna elettorale aveva dichiarato “Il y a eu un vote, mon souhait est de le respecter et de faire l’aéroport“. La decisione di Macron ha quindi suscitato reazioni discordanti: « Déni de démocratie » ou « décision courageuse », les réactions à l’abandon de Notre-Dame-des-Landes, Le Monde 17.01.2018.

7.  Il Rapport de la Mission de Médiation Aéroport du Grand Ouest può essere consultato in: https://mediationaeroportdugrandouest.fr/documents/Rapport%20de%20la%20Mission%20de%20M%C3%A9diation%20A%C3%A9roport%20du%20Grand%20Ouest.pdf.

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