Dibattito pubblico sul piano o sulla singola opera? La vicenda dell’aeroporto di Nantes ripropone il dilemma

L’aeroporto di Notre-Dame-des–Landes (Nantes) non si farà[1]. Il definitivo diniego alla realizzazione dell’ambizioso progetto è stato pronunciato dal Primo Ministro Edouard Philippe all’esito del Consiglio dei Ministri del 17 gennaio[2]. All’incremento del traffico dei passeggeri, che si calcola dovrebbe verificarsi nei prossimi anni, farà fronte l’attuale aeroporto di Nantes-Atlantique che sarà ammodernato e ingrandito. Il Primo Ministro ha anche annunciato che il Governo non intende più tollerare l’occupazione della zona nella quale si sarebbe dovuto realizzare il nuovo aeroporto e che pertanto procederà allo sgombero ed al ripristino della circolazione stradale da tempo interrotta.
L’epilogo del caso che riguarda la realizzazione del nuovo, grande aeroporto nella regione del Nord-Ovest francese offre conferma della complessità del processo decisionale pubblico e delle difficoltà che esso presenta, in special modo quando investe la realizzazione di opere di rilevanti dimensioni e di rilevante impatto sul territorio.  La questione dei modelli di decisione pubblica è al centro dell’attenzione in Francia. Il caso dell’aeroporto di Notre-Dame-des-Landes non è isolato. I medesimi problemi si ripropongono a proposito di (quasi) ogni grande progetto. All’indomani della decisione sull’aeroporto della Loire-Atlantique, la vicenda che suscita grande preoccupazione in Francia è quella del progetto Cigéo[3], un grande deposito sotterraneo di scorie nucleari altamente radioattive a Bure, tra la Meuse e la Haute-Marne. Qui l’opposizione al progetto si è concretizzata non solo nell’occupazione della zona nella quale il deposito dovrebbe essere realizzato, il bosco di Lejuc, ma anche nel vero e proprio boicottaggio del débat public indetto dalla Commission Nationale du débat public nel 2013 e ritenuto dai contestatori del tutto superfluo rispetto ad una decisione che si afferma essere stata già presa.
Anche per queste ragioni contingenti, la conclusione, alquanto inaspettata, della vicenda della costruzione del nuovo aeroporto ha fornito oltralpe l’occasione di valutazioni e proposte di riforma che possono offrire anche a noi qualche utile spunto di riflessione.
Prima di soffermarci su questi aspetti, può essere utile ricordare in estrema sintesi le tappe più significative di una vicenda che si è dipanata nel corso di quasi cinquanta anni richiamando per sommi capi quanto più dettagliatamente riferito in due precedenti articoli pubblicati su questa Rivista[4].
Il progetto della costruzione di un nuovo aeroporto della regione della Loire-Atlantique risale alla metà degli anni ’60 del secolo scorso. L’idea era quella di realizzare una grande infrastruttura in sostituzione dell’esistente aeroporto di Nantes, con la prospettiva di assicurare lo sviluppo delle città della regione e di alleggerire il traffico già gravante sull’aeroporto di Parigi.
L’individuazione del sito ottimale nella zona di Notre-dame-des-Landes e l’idea stessa della realizzazione del nuovo grande aeroporto diedero subito luogo a molte discussioni, non risolte dalla procedura di débat public, avviato peraltro secondo le disposizioni della c.d. legge Barnier e poi condotto secondo le regole della legge sulla “démocratie de proximité entrata nel frattempo in vigore il 27 febbraio 2002. La procedura di débat public, lunga e complessa (16 riunioni pubbliche, con 7.420 partecipanti; 1860 interventi scritti; 405 contributi inviati per e-mail, più di 21.000 accessi al sito internet della Commission Particulière du Débat Public), non portò infatti alla individuazione di  una soluzione condivisa.
Il rapporto finale della Commission Particulière du Débat Public pubblicato nel giugno 2003 si limita a riferire i temi approfonditi e le opinioni raccolte intorno a tre interrogativi fondamentali: è necessario un nuovo aeroporto nella Regione? Il sito di Notre-Dame-des-Landes è adeguato? Quali sono le conseguenze della scelta di questo sito?
Malgrado le critiche espresse da buona parte dell’opinione pubblica, con la dichiarazione di pubblica utilità, adottata nel 2008 e l’individuazione della società concessionaria, il trasferimento dell’aeroporto di Nantes Atlantique entrò nella sua fase operativa.
La reazione degli oppositori non si lasciò attendere. L’area dei futuri lavori venne di fatto occupata da parte degli agricoltori che si rifiutavano di abbandonare le loro terre e da parte di attivisti di varie organizzazioni.
Il problema della ZAD (non più acronimo di zone d’aménagement différée, bensì di zone a defandre) divenne a questo punto anche un problema di ordine pubblico. I tentativi di liberare la zona, e in particolare la strada statale che l’attraversa, dettero luogo ad una accanita resistenza da parte degli occupanti.
Le proteste non si placarono neppure a seguito di serie di decisioni del Consiglio di Stato, della Corte di Cassazione e dei Tribunali, tutte di rigetto degli oltre 180 ricorsi proposti contro il progetto e contro gli espropri e dunque di conferma, se non altro, della legittimità delle procedure decisorie, autorizzatorie ed esecutive seguite.
Ad alcuna pacificazione ha dato poi luogo il referendum voluto nel 2016 da Holland e promosso solo grazie ad una apposita riforma legislativa (in precedenza il referendum in materia ambientale non era infatti previsto e se ne era sempre esclusa l’opportunità). Il referendum è stato contestato prima ancora del suo svolgimento[5] ed i suoi risultati, che hanno visto la maggioranza degli elettori (55,17%) esprimersi favore del progetto, non sono stati accettati dagli oppositori i quali hanno continuato ad occupare la zona dei lavori.
In definitiva, l’unico esito certo della consultazione referendaria è stato quello di accrescere il senso di impotenza dello Stato. Nonostante suoi autorevoli esponenti avessero dichiarato di voler rispettare la “volontà popolare”, il Governo ha dovuto rinunciare per ragioni di ordine pubblico al proposito di sgombrare la zona occupata e di dare avvio ai lavori, ponendo così fine ad una situazione di aperta illegalità.
Proprio le polemiche non sopite, o forse anche ravvivate dallo svolgimento e dai risultati del referendum, e l’esigenza oramai improcrastinabile di prendere una decisione hanno suggerito al nuovo Presidente Macron un passo indietro. L’occasione è stata offerta dalla scadenza dei termini della dichiarazione di pubblica utilità del febbraio 2008 che dunque il Governo avrebbe dovuto rinnovare entro febbraio di quest’anno.
Il Governo ha così optato, per così dire, per un supplemento di istruttoria.
La decisione ha peraltro anch’essa suscitato lo scontento di una delle parti in conflitto (ovviamente quella favorevole al progetto) perché durante la campagna elettorale l’attuale Presidente aveva dichiarato più volte che si sarebbe attenuto alle indicazioni emerse dal referendum[6].
Nel giugno scorso, il Governo ha dato un mandato di sei mesi ad una Commissione di tre esperti incaricandola di chiarire i punti ritenuti ancora incerti, di raccogliere le opinioni del pubblico e le consulenze di esperti, di effettuare insomma tutti gli approfondimenti necessari al fine di fornire ai responsabili politici gli elementi e gli argomenti utili ad adottare la decisione finale che il Governo si è riservato di assumere.
La relazione redatta a conclusione dei lavori[7] parte da una premessa di metodo: l’impossibilità di prendere in considerazione un arco temporale più vasto di quello del medio periodo. Previsioni a lungo raggio (ovvero oltre il 2050) non sono giudicate plausibili. Il progresso tecnico, ovvero la necessità di ridurre le emissioni nocive nel caso in cui il progresso tecnico non offra nuove soluzioni di trasporto meno inquinanti, cambieranno inevitabilmente il quadro generale di riferimento del quale ogni decisione pubblica deve tener conto.

Scartata per varie ragioni la soluzione di un ridimensionamento del progetto originario, la Commissione si è concentrata su due sole opzioni: quella della realizzazione del nuovo aeroporto e quella dell’ingrandimento dell’aeroporto esistente; ha elencato gli argomenti a favore e quelli contrari; ha individuato i punti di forza e quelli di debolezza dell’una e dell’altra ipotesi.  In particolare, la Commissione si è soffermata sulla seconda perché fin dall’inizio meno studiata individuandone due elementi di forza. La soluzione dell’ingrandimento del vecchio aeroporto è meno invasiva dal punto di vista del consumo del suolo e presenta un minore costo[8]. Per tali ragioni, la Commissione, pur affermando di non voler prendere posizione per l’impossibilità di individuare una soluzione ottimale[9], sembra propendere per questa. In un’ottica di medio periodo, che per i motivi sopra chiariti è quella nella quale si è deciso di muoversi, una scelta improntata aduna logica per così dire precauzionale è giudicata preferibile.
Al di là delle indicazioni di merito, che hanno poi orientato la decisione del Governo nel senso sopra ricordato[10], la relazione redatta dalla Commissione tenta anche una lettura critica della complessiva vicenda, delle ragioni dell’enorme ritardo maturato, degli errori di metodo che sono stati commessi e dunque fornisce qualche indicazione per evitare che quella sorta di corto circuito decisionale  che ha tenuto ferma ogni scelta per oltre cinquanta anni abbia a verificarsi in occasione di altri grandi progetti (« Plus jamais ça »).
Secondo i tre esperti il modello procedurale di decisione seguito ha presentato diversi punti di debolezza ed un limite essenziale.
I punti di debolezza sono consistiti nel frazionamento dei procedimenti, non coordinati dalle leggi relative alla dichiarazione di pubblica utilità, alla tutela ambientale in generale ed alla tutela delle acque, circostanza questa che ha aggravato la difficoltà di bilanciare i vari profili di interesse pubblico del progetto; nell’incapacità del dibattito pubblico del 2002/2003 di cogliere l’impatto ambientale della realizzazione del nuovo aeroporto, al di là di limitati aspetti ecologici e paesaggistici; nell’ambiguità del ruolo dello stato, che – presentandosi al tempo stesso come promotore del progetto e come garante di un dibattito pubblico democratico e trasparente – ha sollevato qualche sospetto sulla sua effettiva imparzialità[11].
Il limite essenziale è invece individuato nella circostanza per la quale la consultazione del pubblico è stata circoscritta alla sola questione della costruzione dell’aeroporto. Tanto emerge chiaramente dal titolo del fascicolo del débat public del 2002-2003 («Un aéroport pour le Grand Ouest: le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes»). Invece il prosieguo del dibattito e lo stesso contenuto del quesito sottoposto al referendum nel 2016 («êtes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des- Landes?») dimostrano l’importanza di altri aspetti connessi quali quello della pianificazione urbana e urbanistica dell’agglomerato di Nantes. L’articolazione tra un dibattito su un “piano o programma”, volto a chiarire gli obiettivi e le possibili opzioni, e un successivo dibattito sul “progetto” più preciso è dunque reputato essenziale.
L’analisi della Commissione offre dunque ulteriori argomenti a favore della tendenza, che va emergendo in Francia, ad anticipare il dibattito pubblico dall’opera singola al piano e dunque al momento della formazione stessa delle scelte politiche pubbliche.
L’anticipazione delle procedure di dibattito pubblico al momento della pianificazione è in effetti uno dei punti qualificanti del progetto di legge di ratifica delle ordinanze  n° 2016-1058 del 3 agosto 2016 avente ad oggetto la “modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes” e n° 2016-1060 del 3 agosto 2016 avente ad oggetto la “réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement [12].
Oltre il caso di Nantes e di quello di Bure, ha molto contato nel ripensamento, anche quello della diga di Sivens, dove nel 2014 durante gli scontri tra occupanti e forze dell’ordine morì un militante ambientalista.
Il progetto di legge è di conversione di due decreti adottati sulla base dell’art. 106 della legge n° 2015-990 del 6 agosto 2015 “pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques” che autorizzava il Governo a riformare per decreto le regole applicabili alla valutazione ambientale di progetti, piani e programmi e le procedure di informazione di partecipazione del pubblico alla adozione di decisioni suscettibili di incidere sull’ambiente.
L’ordonnance n° 2016-1058 si pone tre obiettivi: semplificare e chiarire le regole applicabili in materia di valutazione ambientale; migliorare il coordinamento tra le diverse procedure di valutazione di profili ambientali; adeguare la normativa francese alle indicazioni del diritto europeo.
Di interesse ancora maggiore, l’ordonnance n° 2016-1060 che è rivolta a rafforzare la concertazione a monte sui piani ed i progetti anticipandola ad un momento nel quale è più semplice prendere in considerazione le osservazioni del pubblico al fine di migliorare i progetti, di accrescere la loro accettabilità sociale e di facilitare la loro messa in opera.
Se sul versante della anticipazione della consultazione del pubblico al momento della elaborazione del piano si registra dunque in Francia un notevole consenso[13], altri aspetti delle misure di semplificazione in corso di approvazione sollevano non poche perplessità[14]. Così ad esempio le norme contenute nel progetto de la “loi pour un État au service d’une société de confiance (Essoc) [15] e de la loi logement (Elan)[16]  che prevedono la possibilità di sostituire le procedure di inchiesta pubblica con una forma di partecipazione del pubblico tramite voto elettronico.
Le motivazioni che hanno indotto il legislatore francese ad elevare lo svolgimento della procedura al momento della formazione del piano dovrebbero forse essere tenute in maggiore considerazione anche da noi in Italia. Una simile preoccupazione non emerge però dallo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, ai sensi dell’articolo 22, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Il dibattito pubblico investe comunque il singolo progetto di opera, sia pure allo stadio di progetto di fattibilità nel quale in base al nuovo Codice dei Contratti pubblici, confluiscono lo studio di fattibilità e il “progetto preliminare” corredati prima da indagini, valutazioni di ordine ambientale. Per di più l’ambito di applicabilità è circoscritto alle opere che superino soglie economiche di importo così elevato da finire “per rendere, nella pratica, minimale il ricorso a tale istituto”[17].

Note

1.  Peraltro non è la prima volta che il progetto di una grande opera è alla fine bocciato. Già François Mitterand  e Lionel Jospin avevano decretato l’abbandono di importanti e discussi progetti: “Larzac, Plogoff, Creys-Malville : les précédents projets auxquels l’Etat a renoncé”, Le Monde, 17.01.2018. Anche per decidere sull’altezza delle prime torri del quartiere di La Défense a Parigi fu necessario un intervento presidenziale!

2.  “Abandon de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. et après?Le Monde 17.01.2018.

3.  Per i particolari del progetto e della sua vicenda amministrativa: http://www.cigéo.com. La realizzazione del “sito unico” per lo stoccaggio delle scorie nucleari dovrà essere presto affrontato anche dall’Italia.

4.  Sia consentito rinviare a f. karrer –a. scognamiglio, Débat public all’italiana, ovvero come mutuare nozioni senza innovare comportamenti, e Débat public, referendum e la difficile composizione del dissenso alla realizzazione delle opere di rilevante impatto, in questa Rivista, rispettivamente 7 aprile 2016 e 11 luglio 2016.

5.  Le contestazioni hanno riguardato il perimetro della consultazione, il contenuto del quesito sottoposto agli elettori e la qualità delle informazioni messe a loro disposizione. Per approfondimenti, f. karrer –a. scognamiglio, Débat public, referendum e la difficile composizione del dissenso alla realizzazione delle opere di rilevante impatto, cit..

6.  Il 55,17% della popolazione della Loire-Atlantique si era espressa a favore della realizzazione dell’aeroporto di Notre-Dame-des-Landes e Macron in campagna elettorale aveva dichiarato “Il y a eu un vote, mon souhait est de le respecter et de faire l’aéroport“. La decisione di Macron ha quindi suscitato reazioni discordanti: « Déni de démocratie » ou « décision courageuse », les réactions à l’abandon de Notre-Dame-des-Landes, Le Monde 17.01.2018.

7.  Il Rapport de la Mission de Médiation Aéroport du Grand Ouest può essere consultato in: https://mediationaeroportdugrandouest.fr/documents/Rapport%20de%20la%20Mission%20de%20M%C3%A9diation%20A%C3%A9roport%20du%20Grand%20Ouest.pdf.

8.  La Commissione ha calcolato i costi delle due operazioni: circa 730 milioni di euro per la realizzazione del nuovo aeroporto a NotreDame-des Landes; tra 365 e 460 milioni di euro per l’ammodernamento dell’aeroporto di Nantes. Quest’ultima cifra non tiene però conto dell’eventuale indennizzo che il Governo sarebbe tenuto a corrispondere al gruppo già individuato quale concessionario della costruzione e gestione del nuovo aeroporto. Dal punto di vista del consumo del suolo, la Commissione ha valutato che la costruzione del nuovo aeroporto comporterebbe l’utilizzo di 1.100 ettari, contro un minimo di 60 ed un massimo di 240 di ettari “consumati” in caso di ingrandimento dell’aeroporto esistente.

9.  “Chaque option apparaissant marquée par au moins un handicap significatif sur un critère particulier” scrivono gli esperti nel loro rapporto finale ponendo a confronto in una tabella i vantaggi e gli inconvenienti di ciascuno dei due progetti.

10.  Significativo il titolo dell’articolo con il quale il quotidiano Le Monde dà notizia della pubblicazione del Rapporto della Commissione, Abandon de Notre-Dame-des-Landes en vue, Le Monde, 15.12.2017.

11.  Questa impressione non ha mancato di essere rafforzata dal fatto che due successivi primi ministri erano in precedenza stati rispettivamente presidente del consiglio regionale dei Paesi della Loira e sindaco di Nantes.

12.  https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/8/3/DEVD1614708R/jo/texte.

13.  “Une réforme pour éviter les conflits autour des grands projets” Le Monde 17 febbraio 2018.

14.  Ancora “Une réforme pour éviter les conflits autour des grands projets” Le Monde 17 febbraio 2018.

15.  https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl17-259.html.

16.  http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/evenement/loi_logement_2017

17.  La necessità di rivedere le soglie dimensionali è ribadita dal Parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato sullo schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, ai sensi dell’articolo 22, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, pubblicato il 12 febbraio 2018.