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Dibattito pubblico sul piano o sulla singola opera? La vicenda dell’aeroporto di Nantes ripropone il dilemma

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Scartata per varie ragioni la soluzione di un ridimensionamento del progetto originario, la Commissione si è concentrata su due sole opzioni: quella della realizzazione del nuovo aeroporto e quella dell’ingrandimento dell’aeroporto esistente; ha elencato gli argomenti a favore e quelli contrari; ha individuato i punti di forza e quelli di debolezza dell’una e dell’altra ipotesi.  In particolare, la Commissione si è soffermata sulla seconda perché fin dall’inizio meno studiata individuandone due elementi di forza. La soluzione dell’ingrandimento del vecchio aeroporto è meno invasiva dal punto di vista del consumo del suolo e presenta un minore costo[8]. Per tali ragioni, la Commissione, pur affermando di non voler prendere posizione per l’impossibilità di individuare una soluzione ottimale[9], sembra propendere per questa. In un’ottica di medio periodo, che per i motivi sopra chiariti è quella nella quale si è deciso di muoversi, una scelta improntata aduna logica per così dire precauzionale è giudicata preferibile.
Al di là delle indicazioni di merito, che hanno poi orientato la decisione del Governo nel senso sopra ricordato[10], la relazione redatta dalla Commissione tenta anche una lettura critica della complessiva vicenda, delle ragioni dell’enorme ritardo maturato, degli errori di metodo che sono stati commessi e dunque fornisce qualche indicazione per evitare che quella sorta di corto circuito decisionale  che ha tenuto ferma ogni scelta per oltre cinquanta anni abbia a verificarsi in occasione di altri grandi progetti (« Plus jamais ça »).
Secondo i tre esperti il modello procedurale di decisione seguito ha presentato diversi punti di debolezza ed un limite essenziale.
I punti di debolezza sono consistiti nel frazionamento dei procedimenti, non coordinati dalle leggi relative alla dichiarazione di pubblica utilità, alla tutela ambientale in generale ed alla tutela delle acque, circostanza questa che ha aggravato la difficoltà di bilanciare i vari profili di interesse pubblico del progetto; nell’incapacità del dibattito pubblico del 2002/2003 di cogliere l’impatto ambientale della realizzazione del nuovo aeroporto, al di là di limitati aspetti ecologici e paesaggistici; nell’ambiguità del ruolo dello stato, che – presentandosi al tempo stesso come promotore del progetto e come garante di un dibattito pubblico democratico e trasparente – ha sollevato qualche sospetto sulla sua effettiva imparzialità[11].
Il limite essenziale è invece individuato nella circostanza per la quale la consultazione del pubblico è stata circoscritta alla sola questione della costruzione dell’aeroporto. Tanto emerge chiaramente dal titolo del fascicolo del débat public del 2002-2003 («Un aéroport pour le Grand Ouest: le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes»). Invece il prosieguo del dibattito e lo stesso contenuto del quesito sottoposto al referendum nel 2016 («êtes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des- Landes?») dimostrano l’importanza di altri aspetti connessi quali quello della pianificazione urbana e urbanistica dell’agglomerato di Nantes. L’articolazione tra un dibattito su un “piano o programma”, volto a chiarire gli obiettivi e le possibili opzioni, e un successivo dibattito sul “progetto” più preciso è dunque reputato essenziale.
L’analisi della Commissione offre dunque ulteriori argomenti a favore della tendenza, che va emergendo in Francia, ad anticipare il dibattito pubblico dall’opera singola al piano e dunque al momento della formazione stessa delle scelte politiche pubbliche.
L’anticipazione delle procedure di dibattito pubblico al momento della pianificazione è in effetti uno dei punti qualificanti del progetto di legge di ratifica delle ordinanze  n° 2016-1058 del 3 agosto 2016 avente ad oggetto la “modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes” e n° 2016-1060 del 3 agosto 2016 avente ad oggetto la “réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement [12].
Oltre il caso di Nantes e di quello di Bure, ha molto contato nel ripensamento, anche quello della diga di Sivens, dove nel 2014 durante gli scontri tra occupanti e forze dell’ordine morì un militante ambientalista.
Il progetto di legge è di conversione di due decreti adottati sulla base dell’art. 106 della legge n° 2015-990 del 6 agosto 2015 “pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques” che autorizzava il Governo a riformare per decreto le regole applicabili alla valutazione ambientale di progetti, piani e programmi e le procedure di informazione di partecipazione del pubblico alla adozione di decisioni suscettibili di incidere sull’ambiente.
L’ordonnance n° 2016-1058 si pone tre obiettivi: semplificare e chiarire le regole applicabili in materia di valutazione ambientale; migliorare il coordinamento tra le diverse procedure di valutazione di profili ambientali; adeguare la normativa francese alle indicazioni del diritto europeo.
Di interesse ancora maggiore, l’ordonnance n° 2016-1060 che è rivolta a rafforzare la concertazione a monte sui piani ed i progetti anticipandola ad un momento nel quale è più semplice prendere in considerazione le osservazioni del pubblico al fine di migliorare i progetti, di accrescere la loro accettabilità sociale e di facilitare la loro messa in opera.
Se sul versante della anticipazione della consultazione del pubblico al momento della elaborazione del piano si registra dunque in Francia un notevole consenso[13], altri aspetti delle misure di semplificazione in corso di approvazione sollevano non poche perplessità[14]. Così ad esempio le norme contenute nel progetto de la “loi pour un État au service d’une société de confiance (Essoc) [15] e de la loi logement (Elan)[16]  che prevedono la possibilità di sostituire le procedure di inchiesta pubblica con una forma di partecipazione del pubblico tramite voto elettronico.
Le motivazioni che hanno indotto il legislatore francese ad elevare lo svolgimento della procedura al momento della formazione del piano dovrebbero forse essere tenute in maggiore considerazione anche da noi in Italia. Una simile preoccupazione non emerge però dallo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, ai sensi dell’articolo 22, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Il dibattito pubblico investe comunque il singolo progetto di opera, sia pure allo stadio di progetto di fattibilità nel quale in base al nuovo Codice dei Contratti pubblici, confluiscono lo studio di fattibilità e il “progetto preliminare” corredati prima da indagini, valutazioni di ordine ambientale. Per di più l’ambito di applicabilità è circoscritto alle opere che superino soglie economiche di importo così elevato da finire “per rendere, nella pratica, minimale il ricorso a tale istituto”[17].

Note

8.  La Commissione ha calcolato i costi delle due operazioni: circa 730 milioni di euro per la realizzazione del nuovo aeroporto a NotreDame-des Landes; tra 365 e 460 milioni di euro per l’ammodernamento dell’aeroporto di Nantes. Quest’ultima cifra non tiene però conto dell’eventuale indennizzo che il Governo sarebbe tenuto a corrispondere al gruppo già individuato quale concessionario della costruzione e gestione del nuovo aeroporto. Dal punto di vista del consumo del suolo, la Commissione ha valutato che la costruzione del nuovo aeroporto comporterebbe l’utilizzo di 1.100 ettari, contro un minimo di 60 ed un massimo di 240 di ettari “consumati” in caso di ingrandimento dell’aeroporto esistente.

9.  “Chaque option apparaissant marquée par au moins un handicap significatif sur un critère particulier” scrivono gli esperti nel loro rapporto finale ponendo a confronto in una tabella i vantaggi e gli inconvenienti di ciascuno dei due progetti.

10.  Significativo il titolo dell’articolo con il quale il quotidiano Le Monde dà notizia della pubblicazione del Rapporto della Commissione, Abandon de Notre-Dame-des-Landes en vue, Le Monde, 15.12.2017.

11.  Questa impressione non ha mancato di essere rafforzata dal fatto che due successivi primi ministri erano in precedenza stati rispettivamente presidente del consiglio regionale dei Paesi della Loira e sindaco di Nantes.

12.  https://www.legifrance.gouv.fr/eli/ordonnance/2016/8/3/DEVD1614708R/jo/texte.

13.  “Une réforme pour éviter les conflits autour des grands projets” Le Monde 17 febbraio 2018.

14.  Ancora “Une réforme pour éviter les conflits autour des grands projets” Le Monde 17 febbraio 2018.

15.  https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl17-259.html.

16.  http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/evenement/loi_logement_2017

17.  La necessità di rivedere le soglie dimensionali è ribadita dal Parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato sullo schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante modalità di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico, ai sensi dell’articolo 22, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, pubblicato il 12 febbraio 2018.

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