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L’applicazione del ‘Meccanismo unico di supervisione’ bancaria: una vigilia di ingiustificati timori

di - 10 ottobre 2014
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Sommario: 1. Il ‘Meccanismo unico di supervisione’ bancaria e l’unitarietà del controllo sulle banche sistemiche. – 2. Il potere d’intervento della BCE e la ‘collaborazione’ delle autorità di vigilanza nazionali. – 3. Segue: profili particolari della ‘competenza esclusiva’ attribuita alla BCE dal regolatore europeo – 4. I benefici della nuova forma di controllo.

1. Il 4 novembre 2014 segna, com’è noto, la data di entrata in vigore del ‘Meccanismo unico di supervisione’ bancaria (SSM), introdotto nel decorso anno dal regolatore dell’UE per dare attuazione all’Unione Bancaria Europea ed effettuare una decisiva ‘svolta’ nel processo d’integrazione in corso. Le difficoltà e le diversità tra i paesi dell’UE, evidenziate dalla recente crisi finanziaria, hanno agito da catalizzatore nella predisposizione di un progetto tecnico volto a realizzare una vigilanza bancaria orientata all’armonizzazione delle fattispecie operative e, pertanto, idonea a rafforzare e migliorare il coordinamento e la cooperazione tra gli Stati membri.
A fronte degli approfondimenti effettuati dalla dottrina giuridica ed economica relativi al significato, di portata storica, ascrivibile all’innovazione disciplinare in parola[1], emergono tuttavia alcuni dubbi interpretativi nella lettura del ‘regolamento quadro’ (cfr. BCE/2014/468) che delinea detto meccanismo e, dunque, in ordine alla identificazione delle procedure amministrative mediante le quali, dalla data sopra indicata, troveranno svolgimento i rapporti tra le cd. banche sistemiche (ad oggi meno di 150 in grado di controllare l’85 per cento degli asset bancari dell’Eurozona)[2] e le competenti autorità di vigilanza.
Nonostante la chiara definizione normativa delle forme d’intervento assegnate alla BCE – che ha assunto una «competenza esclusiva» nello svolgimento dei compiti di vigilanza prudenziale[3] a seguito dell’affidamento della «responsabilità ultima per tutte le banche dell’area euro»[4]-, la mancanza di puntuali istruzioni preordinate ad assistere i Paesi membri in questa delicata fase di transizione potrebbe far sorgere perplessità con riguardo all’applicazione delle nuove regole. Ci si riferisce, in particolare, all’identificazione dello spartiacque, negli adempimenti di supervisione prudenziale, tra i poteri attribuiti alla BCE e quelli che residuano alle autorità bancarie nazionali.
Per vero, la costruzione disposta dal regolatore europeo è chiara e puntuale per quanto concerne vuoi l’ambito del ‘controllo’ (e, dunque, dei poteri) che connotano il ‘meccanismo unico’, vuoi la conciliabilità dei relativi compiti con la funzione regolamentare riconosciuta all’EBA (l’organismo cui, nella nuova architettura di vertice dell’ordinamento finanziario europeo, spetta uno specifico potere disciplinare)[5]. Più complesse si configurano le modalità in cui i poteri della BCE si relazionano con quelli della competenti autorità domestiche; e ciò non solo per l’avvertito senso di «limitazione di sovranità» (cui fanno eco mai sopite tendenze euroscettiche) insito nell’attivazione dell’SSM, quanto per l’identificazione della reale misura del ridimensionamento, per tal via, recato alle menzionate amministrazioni nazionali.
Nel disegno in esame l’univocità del comando – espressione della particolare posizione riconosciuta alla BCE dalla normativa europea -, per quanto idonea a contrastare vecchi stereotipi e vecchie tensioni (donde il suo specifico rilievo sul piano socio politico), è volta alla predisposizione di una «vigilanza bancaria conforme a standard comuni di livello elevato in tutta la zona euro»[6]. Da qui alcune inevitabili conseguenze connesse alla parità di posizioni dei soggetti abilitati, che saranno orientati al raggiungimento di obiettivi di uniformità ed uguaglianza tra loro; obiettivi cui si ricollegano più elevati ‘livelli di concorrenza’ ed – al contempo – ‘convergenze’, che dovrebbero promuovere innovativi schemi di condivisione e, più in generale, la realizzazione di condizioni di stabilità e progresso.
È evidente come, in tale contesto, il superamento della frammentazione delle forme di controllo (al presente riscontrabile in ambito UE) – nel ricondurre in capo alla BCE gli interventi tipici dell’azione di supervisione (i.e. prevenzione dei rischi, autorizzazione all’operatività di nuovi enti creditizi, valutazione delle partecipazioni qualificate, accertamento dei requisiti patrimoniali minimi, verifica dell’adeguatezza del capitale) – deve avvenire in modalità che non facciano andare disperso il patrimonio conoscitivo delle autorità nazionali di controllo.
Pertanto, se appare ipotizzabile un ridimensionamento di queste ultime (previa riduzione dei margini di discrezionalità che ne hanno caratterizzato l’agere), di certo trovano giustificazione gli interrogativi riguardanti la possibilità di attuare tale disegno con una gradualità rispettosa del ruolo storico svolto dalle autorità sopra menzionate. Inoltre, non vanno sottaciute talune perplessità rappresentate in sede tecnica in ordine al reale superamento del rischio di «potenziale conflitto di interessi che potrebbe derivare dall’eccesiva contiguità tra le attività di politica monetaria e quelle di vigilanza prudenziale»[7]. Più in generale, rilevano i dubbi prospettabili con riguardo alla ‘tutela giurisdizionale’ dei diritti eventualmente lesi da provvedimenti delle autorità di controllo nazionali (i quali, ovviamente, sono ricorribili ai giudici dei paesi di riferimento)[8]; ciò, in considerazione della mancanza (a livello europeo) di apposite forme di raccordo dei giudicati che si formano nei diversi Stati membri, tutela che peraltro non sembra possa essere sostituita dall’azione dell’«Administrative Board of Review», commissione amministrativa incaricata di procedere al riesame interno delle decisioni adottate dalla BCE nell’esercizio dei poteri attribuitile dal regolamento 1024 del 2013.

2. Volendo individuare gli ambiti dei poteri assegnati alla Bce e rispettivamente alle autorità bancarie nazionali, può dirsi che i termini della «collaborazione» che le seconde sono chiamate a svolgere con l’organismo posto al centro del ‘meccanismo unico’ si compendia in un’attività strumentalmente volta a dare contenuto alla cd. vigilanza informativa e ispettiva di competenza della prima. Da qui la funzione decisionale rimessa alla BCE nell’assunzione di provvedimenti idonei alla creazione di condizioni favorevoli allo sviluppo e quella istruttoria demandata alle amministrazioni domestiche, presso le quali dovranno essere incardinati i procedimenti necessari allo svolgimento delle attività dei competenti uffici della Banca centrale europea.

Note

1.  Cfr. tra gli altri WYMEERSCH, The European Banking Union. A first Analysis, Universiteit Gent, Financial Law Institute, WP, 2012-07, ottobre 2012, p. 1; AA.VV., Dal testo unico bancario all’Unione bancaria: tecniche normative e allocazione di poteri (Atti del convegno organizzato dalla Banca d’Italia, Roma, 16 settembre 2013), in Quaderni di ricerca giuridica della Banca d’Italia, n. 75; SARCINELLI, L’unione bancaria europea e la stabilizzazione dell’ Eurozona, in Moneta e credito, 2013, p. 7 ss;  CAPRIGLIONE, L’unione bancaria europea, Torino, 2013.

2.  Per vero, a fronte della puntualizzazione contenuta nel saggio di MANCINI, Dalla vigilanza nazionale armonizzata alla Banking Union, in  Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, n. 73, secondo cui la platea «sottoposta al controllo diretto della BCE ..(è).. stimabile in circa 150 banche europee» (p. 17), di recente la BCE (Guida alla vigilanza bancaria, settembre 2014, p. 10) ha precisato che essa «esercita la vigilanza diretta su … circa 120 gruppi che rappresentano approssimativamente 1200 soggetti vigilati».

3.  Cfr. GUARRACINO, Dal meccanismo di vigilanza unico (ssm) ai sistemi centralizzati di risoluzione delle crisi e di garanzia dei depositi: la progressiva europeizzazione del settore bancario, in Riv. trim. dir. ec., 2012, I, p. 207ss.

4.  Cfr. VISCO, Intervento alla 88° Giornata mondiale del risparmio, Roma, 31 ottobre 2012, p. 12.

5.  Cfr. GUARRACINO, Supervisione bancaria europea (Sistema delle fonti e modelli teorici), Padova, 2012, passim; CAPRIGLIONE e TROISI, L’ordinamento finanziario dell’UE dopo la crisi, Torino, 2014, capitolo II.

6.  Cfr. Relazione alla ‘Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio’, documento COM(2012) 511, par. n. 1.

7.  Cfr. SIGNORINI, L’unione bancaria, audizione presso la Commissione VI della Camera dei Deputati (Finanze) tenuta il 22 novembre 2012, ove si fa riferimento al Supervisory Board, organo di nuova istituzione presso la BCE composto da quattro membri designati dal Comitato esecutivo e da due membri eletti dal Consiglio direttivo di quest’ultima, nonché «da un componente per ciascuno Stato aderente al Single Supervisory Mechanism, designato dalle autorità di vigilanza nazionali» (p. 9).

8.  Cfr. art. 14, commi 2 e 4, Regolamento (UE) n. 1024 del 2013.

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