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L’applicazione del ‘Meccanismo unico di supervisione’ bancaria: una vigilia di ingiustificati timori

di - 10 Ottobre 2014
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Nel delineato contesto, va ovviamente ricordato che, a fondamento di un corretto esercizio delle funzioni di vigilanza in parola, appare indispensabile una continuità di flussi informativi tra la BCE e le autorità bancarie nazionali, in quanto la prima non potrà prescindere – nello svolgimento dei compiti a lei demandati – dal riferimento alle particolarità delle fattispecie su cui deve intervenire (donde la necessaria conoscenza di queste ultime, realizzata per l’appunto con il concorso operativo delle amministrazioni che direttamente interagiscono col territorio). Si spiega, quindi, la ratio delle prescrizioni normative che dotano la BCE di consistenti poteri che includono l’acquisizione di informazioni e documenti, l’avvio di indagini generali o specifiche, la prescrizione di requisiti e condizioni particolari (cfr. artt. 9 – 16 del Regolamento UE n.1024/2013).
Naturalmente, restano appannaggio esclusivo delle autorità di controllo domestiche le materie escluse dall’ambito della vigilanza prudenziale tra le quali rilevano gli interventi attinenti l’antiriciclaggio e l’antiterrorismo, nonché l’ampia gamma di provvedimenti normativi in tema di intermediari finanziari non bancari[14]. Ciò non esclude che, in prospettiva, sia prevedibile un’ulteriore estensione della supervisione del ‘meccanismo unico’ anche a tale materia; estensione ispirata al criterio della «unitarietà» della funzione di vigilanza, indispensabile per il conseguimento dell’interesse generale alla stabilità complessiva del sistema finanziario.

4. A ben considerare, forse, le motivazioni del diffuso senso di timore che, con riferimento all’Italia, sembra connotare le aspettative di taluni intermediari bancari alla vigilia dell’entrata in vigore dell’SSM vanno ricercate non tanto nella identificazione delle modalità d’intervento della BCE (e, dunque, nella portata dei provvedimenti che a quest’ultima fanno capo) quanto in ragioni che afferiscono all’intrinseco significato del cambiamento cui sono esposti.
Come si è sinteticamente rappresentato nelle pagine che precedono, il regolatore europeo – nel disegnare il complesso interventistico che deve orientare il perseguimento della ‘sana e prudente gestione’ delle banche a rilevanza sistemica – ha correlato la realizzazione di più elevati livelli concorrenziali (all’interno del mercato bancario) al criterio della omogeneizzazione degli intermediari creditizi nella sottoposizione alla disciplina speciale applicata dall’autorità posta al vertice del ‘meccanismo unico’. Ed invero, la lontananza di quest’ultima dalle differenti entità controllate è garanzia di parità di trattamento; ciò in quanto la composizione transnazionale degli organi della BCE, attraverso un’auspicabile conciliabilità delle diverse posizioni, assicura, nell’esercizio della vigilanza, il superamento di possibili ‘condizionamenti dal basso’ (i.e. provenienti dai ‘grandi gruppi’ che nei differenti paesi identificano, per l’appunto, gli intermediari sistemici). Sicchè, con riguardo al nostro Paese, può intravedersi la fine di un’era caratterizzata da un agere dell’autorità nazionale che, nel passato, aveva consentito ad un attento studioso di individuare, sul piano sistemico, i presupposti idonei a legittimare l’inquadramento della nostra banca centrale alla stregua di ente ‘esponenziale’ del settore creditizio, in quanto portatrice (in sede istituzionale) degli interessi della categoria di riferimento[15].
La supervisione – divenuta ora equidistante rispetto a tutti gli intermediari a rischio sistemico – nelle scelte decisionali dell’autorità europea si presenta, dunque, con una veste di accresciuta oggettività, che per le ragioni testé esposte può essere riguardata in chiave di maggiore rigore interventistico. Ciò anche in considerazione del fatto che il legislatore europeo ha affiancato al meccanismo ‘unico’ di vigilanza quello per la risoluzione delle crisi bancarie il quale si compendia in un insieme di strutture e tecniche procedurali che, sul piano delle concretezze, conferiscono unicità all’azione posta in essere, superando le carenze esistenti nella regolazione europea in materia di risanamento delle banche incorse in situazioni di patologia aziendale e, dunque, della connessa procedura di liquidazione (risalente alle prescrizioni della direttiva 2001/24/CE)[16].
Da qui non solo l’istanza all’introduzione di nuovi meccanismi ordinatori delle crisi volti ad interagire sulle pregresse logiche di ‘socializzazione delle perdite’, desumibile dal riferimento alla direttiva 2014/59/UE e al regolamento (UE) n. 806 del 2014, cd. SRM,[17] bensì l’ipotizzabile disapplicazione del noto principio del too big to fail, che fino ad oggi ha posto al riparo le grandi banche dal rischio di essere sottoposto a procedure di gestione delle crisi (ed il caso Montepaschi docet, per quanto concerne l’Italia).
Non altrettanto significativa sembra essere l’incidenza della nuova regolazione europea sull’utilizzo (in futuro) degli strumenti disciplinari relativi alle crisi per finalità di cd. razionalizzazione sistemica; intervento per solito praticato dalla nostra autorità di vigilanza unicamente nei confronti delle banche di medio/piccola dimensione. L’attuale assoggettamento di queste ultime alla esclusiva supervisione delle autorità domestiche legittima un’ipotesi siffatta, la quale sembra avvalorata dal riferimento al rilevantissimo numero di commissariamenti che sono stati disposti dalla Banca d’Italia nell’ultimo anno[18]! Laddove, poi, dette procedure di amministrazione straordinaria si risolvano nella riconduzione delle banche commissariate nell’ambito di un ‘gruppo creditizio’ a rilevanza sistemica sembra legittimo il dubbio che tale politica interventistica (nel penalizzare le esigenze dello sviluppo zonale) si iscriva in una logica di deresponsabilizzazione (quanto meno formale) dell’esercizio della supervisione bancaria; ciò, anche se tale linea guida sembra rispondente all’orientamento europeo che guarda positivamente la concentrazione degli intermediari creditizi in vista del rafforzamento del settore. D’altronde, in prospettiva, l’azione di vigilanza sulle banche non sistemiche potrà rientrare (almeno in astratto) nell’ambito dell’SSM e, quindi, in ultima analisi nei poteri di indirizzo della BCE, la quale prima o poi potrebbe decidere di intervenire al riguardo (art. 6, comma 5, lett. b, Regolamento UE n. 1024 del 2013)[19].
È evidente, allora, come le innovazioni disciplinari recate con la realizzazione dell’UBE possano essere avvertite con preoccupazione. A ciò si aggiunga l’incertezza riveniente dalla annunciata nuova composizione della Commissione europea guidata da Junker, nella quale la nuova ‘Direzione Generale’ destinata ad occuparsi di stabilità finanziaria, servizi finanziari e unione dei mercati è stata affidata all’inglese Jonathan Hill, pur ricoprendo un’area nella quale sono presenti elementi di Banking Union e che si caratterizza per previsioni di cooperazione con il Single Resolution Board e con le ESAs, attività tutte che si scontrano con la tendenza del Regno Unito a non riconoscere forme di devoluzione di poteri a favore delle istituzioni europee[20].
A fronte di siffatta realtà ritorna alla mente il manzoniano monito “omnia munda mundis”; esso sta ad indicarci che la ‘correttezza comportamentale’ e la ‘sana e prudente gestione’ delle banche italiane dovrebbe di per sé allontanare (dalle medesime) ogni dubbio in ordine alla loro sorte futura. Orienta in tal senso, altresì, la certezza che viene da una guida, come quella della BCE, nella quale il rigore si coniuga con l’abbandono di ogni forma di discrezionalità (cui talora può accompagnarsi l’eccesso di potere).

Note

14.  Cfr. CAPRIGLIONE, L’unione bancaria europea, cit. p. 36.

15.  Cfr. DE VECCHIS, Commento sub artt. 20 ss l.b., in AA.VV., Codice commentato della banca, Milano, 1990. Tomo I, p. 197 ss.

16.  Cfr. CAPRIGLIONE e TROISI, L’ordinamento finanziario dell’UE dopo la crisi, cit., p. 87 ss.

17.  Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Finalising the Banking Union: European Parliament backs Commission’s proposals (Single Resolution Mechanism, Bank Recovery and Resolution Directive, and Deposit Guarantee Schemes Directive), STATEMENT/14/119, 15 aprile 2014.

18.  Ci si riferisce, in particolare, al significativo numero di ‘procedure di amministrazione straordinaria’ esistente alla  data del 29 settembre 2014, quale risulta dall’elenco pubblicato sul sito www.bancaditalia.it/vigilanza/avvisi/elenco/ Amm_straord.pdf

19.  Cfr. BCE, Guida alla vigilanza bancaria, cit., loc. cit.

20.  Cfr. il Comunicato stampa della Commissione del 10 settembre 2014, nel quale tra le novità si menziona «the new Financial Stability, Financial Services and Capital Markets Union portfolio (under Jonathan Hill) will focus the existing expertise and responsibility in one place, a newly created Directorate-General, and ensure the Commission remains active and vigilant in implementing the new supervisory and resolution rules for banks».

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