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L’Unione europea: federazione o confederazione?

di - 22 Marzo 2014
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Con tono paternalistico i tecnocrati funzionalisti hanno insistito nel ritenere che l’integrazione è fatta per l’Europa e non dall’Europa, auto legittimando un ceto burocratico sovranazionale ed insulandolo dalle critiche delle opinioni pubbliche nazionali.  In particolare l’idea di una divergenza funzionale tra livello sovranazionale – tecnocratico e liberale – e livello nazionale – democratico e sociale – serviva a mettere al riparo le élites dirigenti dai pericoli derivanti dai processi di legittimazione democratica.  Così, mentre le democrazie post-autoritarie (Italia, Germania) si ricostituzionalizzavano mediante l’adozione di nuove leggi fondamentali, l’organizzazione internazionale di cui sceglievano di far parte andava sviluppando soluzioni condivise mediante collegamenti intergovernativi, quindi nelle mani dei funzionari dei poteri esecutivi, lontani dal controllo e dall’interesse delle opinioni pubbliche nazionali.
A contendere il terreno alla visione funzionalista vi fu una concezione federalistica del processo di integrazione europea.  Come articolata da Altiero Spinelli essa proponeva  una strategia per creare una nuova forma di Stato europea, eliminando d’un colpo le sovranità statali[9].  Credendo possibile la traduzione dell’esperienza statunitense di fine settecento sul territorio europeo della metà del ventesimo secolo, l’invocazione degli Stati Uniti d’Europa auspicava una democratizzazione del Parlamento europeo, visto come il luogo di condensazione del potere costituente, un riconoscimento del principio di sussidiarietà ed un’estensione del principio della divisione dei poteri dal livello funzionale a quello territoriale, giungendo quindi ad un vero e proprio assetto federale.
Se i Federalist Papers sono il liber sapientiae dello stato federale, il Manifesto di Ventotene è uno dei testi classici del federalismo europeo: lì Spinelli articolava la sua critica al sistema westfalico degli stati nazionali europei, alla pretesa di sovranità assoluta che essi hanno avanzato ed ai disastrosi esiti delle politiche di potenza indotte dal sistema del balance of power: «il problema che in primo luogo va risolto e fallendo il quale qualsiasi altro progresso non è che apparenza, è la definitiva abolizione della divisione dell’Europa in stati nazionali sovrani».[10] Proprio il nazionalismo metodologico mostra tutte le sue insufficienze – descrittive e normative – nel costruire una credibile narrativa del futuro dell’Unione europea.  Il superamento della prospettiva nazionalistica ed il ritorno della visione mondiale del movimento federativo hanno fatto parlare dell’Unione europea come di un esperimento nel cosmopolitismo istituzionalizzato.[11]
La chiave per comprendere la relazione tra federalismo, federazione ed integrazione europea risiede nella credenza funzionalistica secondo la quale attraverso la costruzione di nessi funzionali tra stati che non cedono tutta la loro sovranità nazionale formale, la porta per la federazione si sarebbe gradualmente aperta. Mentre nella visione di Spinelli il federalismo e il costituzionalismo costituivano una coppia inscindibile, tanto da auspicare l’avvento di un’assemblea costituente capace di forgiare una costituzione federale per gli Stati Uniti d’Europa, nella concezione di Monnet il costituzionalismo e il federalismo apparivano disgiunti. Per Monnet, infatti, l’integrazione sarebbe dovuta procedere secondo modalità graduali, cumulative, settoriali, tali da raggiungere un punto di accumulazione quantitativa che avrebbe a un certo punto provocato una trasformazione qualitativa. Ma questo ultimo salto nel federalismo sarebbe potuto avvenire, nella visione di Monnet, solo quando “le forze della necessità” lo avrebbero reso naturale agli occhi degli europei. La concezione di Monnet della federazione rendeva il costituzionalismo – vale a dire la costruzione dell’Europa politica – contingente rispetto all’effetto cumulativo delle acquisizioni funzionali.
Battuta all’epoca della fondazione, la visione federale tornò alla ribalta nel 2000, con un famoso discorso dell’allora ministro degli esteri tedesco alla Università Humboldt di Berlino[12], cioè alla vigilia dell’introduzione della moneta unica ed alla vigilia dell’ondata di allargamenti che avrebbero profondamente trasformato il quadro politico dell’Unione europea.  Avvertita l’esigenza di dotarsi di una propria Carta dei diritti fondamentali – solo proclamata al vertice di Nizza – e stabilita l’esigenza di riordinare l’assetto istituzionale ed il quadro normativo sovranazionale, con la dichiarazione di Laeken si gettavano le basi per una convenzione incaricata di redigere un progetto di trattato costituzionale.  Tuttavia, scegliendo di ignorare la lezione dei federalisti americani – che abbandonarono il criterio di unanimità per la ratifica della costituzione federale, scrivendo nell’articolo VII una regola di maggioranza volta ad evitare gli effetti paralizzanti dei veti di singoli stati, nonché ad incentivare alla ratifica mediante la creazione di un effetto carovana – i «convenzionali» europei lasciarono impregiudicata la regola internazionalistica dell’unanimità della ratifica, forse sicuri dell’automaticità dell’accoglimento di un progetto pur sempre redatto da specialisti e deliberato da rappresentanti delle culture nazionali.  L’aspirazione costituzionalistica veniva però frustrata dalle opinioni pubbliche francesi ed olandesi.  E così, dopo un periodo di cosiddetta riflessione, gli esecutivi nazionali tornavano sui binari del funzionalismo tecnocratico e, dopo avere solennemente proclamato che «il progetto costituzionale, che consisteva nell’abrogazione di tutti i trattati esistenti e nella loro sostituzione con un unico testo denominato “Costituzione” è abbandonato»[13], ripiegavano sul progetto di un minitrattato – secondo l’efficace qualificazione del presidente francese, che mirava ad evitare un nuovo referendum -, capace di consentire il funzionamento di un’organizzazione internazionale fondata da sei paesi ed allora allargatasi a ventisette membri.
Rispetto al Trattato costituzionale di Roma, il Trattato di Lisbona abbandonava proprio quelle disposizioni che avevano un constitutional flavour (così il Presidente Napolitano nel suo discorso all’università Humboldt del 27 novembre 2007[14]).
Il fallimento del progetto costituente è stato seguito dalla crisi finanziaria globale, dall’intensificarsi del consolidamento di movimenti populistici e dal ritorno di pulsioni nazionalistiche nelle società europee. Di fronte al dilagare di un senso di impotenza decisionale la rabbia politica europea è tornata a volgersi contro la tecnocrazia europea, accusata di perseguire politiche di austerità che strangolano le economie nazionali.

Note

9.  A. SPINELLI, Una strategia per gli Stati uniti d’Europa, a cura di Sergio Pistone, Bologna, 1989.

10.  A. SPINELLI, Il manifesto di Ventotene, Bologna, 1991, 48

11.  U. BECK, La crisi dellEuropa, Bologna, 2012 e Europa tedesca, Bari, 2012.

12.  J. FISCHER, Vom Staatenverbund zur Föderation Gedanken über die Finalität der europäischen Integration („Humboldt-Rede“, 12.05.2000) in http://www.europa.clio-online.de/site/lang__en/ItemID__17/mid__11373/40208215/default.aspx

13.  Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007.

14.  «Sciogliere l’antico nodo di contrastanti visioni del progetto europeo. Far emergere una nuova volontà politica comune», in http://www.quirinale.it/elementi/Continua.aspx?tipo=Discorso&key=1124

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