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La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia.

di - 19 Dicembre 2013
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In primo luogo, l’introduzione degli obblighi di accesso equo e non discriminatorio alla rete e l’attribuzione di licenze alle imprese intenzionate ad operarvi implicano una serie di problematiche di ordine tecnico, legate anche alle caratteristiche proprie dell’industria ferroviaria. L’integrazione tecnologica tra il materiale rotabile e gli elementi infrastrutturali, l’esigenza di coordinamento nelle politiche di investimenti e di gestione della rete, la necessità di sussidi per coprire gli elevati costi di mantenimento, nonché il rispetto degli oneri di servizio pubblico richiedono un’adeguata conoscenza tecnica del settore, oltre che una effettiva imparzialità e neutralità rispetto agli interessi economici in gioco.
Tali esigenze sono state affrontate dal governo italiano attribuendo al gestore della rete i compiti fondamentali di regolazione dell’accesso alla rete, quali la ripartizione e negoziazione dell’utilizzo della capacità dell’infrastruttura con le imprese di trasporto[26]. Questa scelta può ritenersi giustificata dalla competenza tecnica della quale è dotato tale soggetto, necessaria per svolgere la delicata funzione di coordinamento nell’assegnazione delle tracce orarie agli operatori ferroviari sulla rete.
Occorre evidenziare che la società di gestione dell’infrastruttura in Italia è fortemente legata al governo. Innanzitutto l’intero pacchetto azionario della società R.F.I. è di proprietà del Ministero dell’economia e delle finanze, il quale esercita i diritti dell’azionista in concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Inoltre, la società opera attraverso una concessione ministeriale[27], integrata da un contratto di programma, attraverso la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti svolge funzioni di vigilanza e di controllo condizionandone fortemente l’attività. L’attribuzione alla società di gestione della rete della funzione di allocazione della capacità infrastrutturale, presupposto essenziale per creare le condizioni necessarie per lo svolgimento delle attività liberalizzate, consente al governo di mantenere un sostanziale controllo sul settore.
In secondo luogo, uno dei vantaggi principali derivante dalla delega di poteri ad un’autorità indipendente consiste nell’isolare le scelte industriali dalle dinamiche della politica, consentendo l’attuazione di strategie economiche di lungo periodo che aumentino l’efficienza e rendano il settore attrattivo per gli investitori privati. Il contesto proprietario dell’industria ferroviaria italiana, nel quale il gruppo societario F.S. è interamente controllato dallo Stato, sembra ridurre l’incentivo per il governo a delegare ad un organismo indipendente i poteri di regolazione sul settore.
Infine, l’istituzione di un’autorità di regolazione indipendente dai vari soggetti operanti nel settore per vigilare sull’assenza di distorsioni e abusi nel contesto concorrenziale creato dalle riforme di liberalizzazione è imposta dalla necessità di conformarsi al diritto europeo. La direttiva 2001/14/CE ha introdotto l’obbligo di istituire un organismo di regolazione in posizione di terzietà rispetto alle imprese regolate ed in particolare al soggetto preposto all’assegnazione della capacità infrastrutturale ed alla determinazione del relativo canone[28]. In Italia il decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, attuativo delle direttive europee del cd. primo pacchetto ferroviario, ha individuato l’organismo di regolazione nel Ministero delle infrastrutture e dei trasporti o nelle sue articolazioni[29]. Tale disposizione è stata attuata attraverso l’istituzione di un Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (U.R.S.F.) interno al Ministero e operante alle dirette dipendenze del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti[30].
In relazione a tale norma lo Stato italiano è stato messo in mora dalla Commissione europea per non aver attuato correttamente le direttive comunitarie di liberalizzazione del settore ferroviario, con particolare riguardo all’indipendenza dei soggetti deputati all’assolvimento delle funzioni essenziali connesse con l’accesso all’infrastruttura ferroviaria, in particolare quelle relative all’assegnazione delle tracce e all’imposizione dei diritti di accesso alla rete, al sistema di tariffazione dell’accesso alla rete ed ai poteri ed all’autonomia dell’organismo di regolazione[31]. A fronte della procedura di infrazione, sono state introdotte dal governo italiano misure per rafforzare l’autonomia funzionale e finanziaria dell’U.R.S.F. attribuendogli il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti controllati[32]. Ciononostante, nel luglio 2011 la Commissione europea ha proposto ricorso contro l’Italia alla Corte di Lussemburgo, ribadendo la necessaria indipendenza del regolatore dalle imprese regolate. In pendenza della decisione della Corte di Giustizia il governo italiano ha previsto l’istituzione di un’Autorità amministrativa indipendente per il settore dei trasporti[33], tuttavia le difficoltà legate alle nomine hanno bloccato il processo di attuazione, ad oggi ancora non è ancora entrata in funzione[34].

L’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia.
L’assetto normativo del settore ferroviario adottato in Italia presenta notevoli criticità sia sotto il profilo del diritto della concorrenza che della conformità al modello regolatorio imposto dal diritto europeo.
Per quanto attiene al primo aspetto, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nel parere relativo all’attuazione interna delle direttive europee di liberalizzazione, aveva segnalato che la scelta di affidare i compiti di attribuzione della capacità infrastrutturale alla società monopolista sarebbe stata, sotto il profilo concorrenziale “palesemente inappropriata”[35]. L’Autorità aveva osservato che l’affidamento di tale compito al monopolista o ad un organismo da questo controllato avrebbe permesso al soggetto in monopolio la possibilità di sfruttare, nella delicata fase dell’apertura alla concorrenza, i rilevanti vantaggi che derivano dalla funzione di coordinamento a scapito dei nuovi entranti. Per ovviare a tale rischio il legislatore ha previsto l’istituzione di una società di gestione della rete separata a livello societario da quella dei servizi, restando entrambe le società controllate interamente dalla medesima holding.

Note

26.  Articolo 8, D. P. R. 16 marzo 1999, n. 146, ora abrogato dall’art. 38, d .lgs. 8 luglio 2003, n. 188.

27.  D. m. 138T del 31 ottobre 2000.

28.  L’articolo 30, comma 1 della direttiva 2001/14/CE prevede che: “gli Stati membri istituiscono un Organismo di regolamentazione. Detto Organismo, che può essere il ministero competente in materia di trasporti o qualsiasi altro organismo, è indipendente, sul piano organizzativo, giuridico, decisionale e della strategia finanziaria, dai Gestori dell’infrastruttura, dagli organismi preposti alla determinazione dei diritti, dagli organismi preposti all’assegnazione e dai richiedenti. Esso agisce in base ai principi di cui al presente articolo, che consentono l’attribuzione di funzioni di impugnazione e di regolamentazione a organismi distinti”.

29.  Articolo 37 d. lgs. 8 luglio 2003 n. 188, Attuazione della direttiva 2001/12/CE, della direttiva 2001/13/CE e della direttiva 2001/14/CE in materia ferroviaria.

30.  Articolo 16 del D.P.R. 2 luglio 2004 n. 184, Riorganizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Pubblicato nella Gazz. Uff. 27 luglio 2004, n. 174.

31.  Commissione europea – Procedura di infrazione 2008/2097.

32.  Articolo 2 , comma 1, decreto legge del 25 settembre 2009, n. 135, Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee.

33.  Articolo 37 d. l. 6 dicembre 2011 n. 201, Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011.

34.  A più di un anno e mezzo dal d. l. che ha istituito l’Autorità, con decreto del Presidente della Repubblica del 9 agosto 2013 sono stati nominati i componenti dell’Autorità di regolazione dei trasporti. Il testo del decreto è reperibile al seguente link:http://www.mit.gov.it/mit/site.php?p=cm&o=vd&id=2802.

35.  Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Segnalazione/parere AS140 – Schema di regolamento di attuazione della Direttiva n.91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie, del 5 giugno 1998, in bollettino 21/1998 n. 24.

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