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La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia.

di - 19 Dicembre 2013
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Nel 2012 è stata adottata una direttiva di rifusione e riunione in un unico atto delle direttive di liberalizzazione del settore contenente misure finalizzate a promuovere un’effettiva apertura alla concorrenza anche dei servizi di trasporto passeggeri, a rafforzare l’indipendenza degli organismi di regolamentazione nonché la trasparenza e l’accesso non discriminatorio all’infrastruttura ferroviaria[13]. Il 30 gennaio 2013 la Commissione europea ha proposto l’adozione di un quarto pacchetto di direttive e regolamenti finalizzato alla realizzazione di un approccio integrato per rivitalizzare il trasporto ferroviario e favorire la creazione di uno spazio ferroviario unico europeo[14].
La normativa europea ha lasciato un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri per quanto riguarda il regime giuridico da applicare ai soggetti operanti nell’industria ferroviaria a livello nazionale, restando impregiudicato il regime proprietario delle imprese, purché sia garantito l’uso equo, trasparente e non discriminatorio della rete.
L’Italia ha formalmente adempiuto agli obblighi imposti in sede comunitaria, realizzando una riforma per alcuni aspetti anche più radicale rispetto a quanto previsto dalle direttive europee[15].
Nei primi anni novanta, nonostante l’indifferenza del diritto europeo sulla situazione proprietaria delle imprese, le ferrovie italiane sono state oggetto di una privatizzazione formale[16]. Alla privatizzazione è seguita la separazione strutturale tra la società di gestione dell’infrastruttura e l’impresa che svolge il servizio di trasporto, in anticipo rispetto alle previsioni comunitarie. In Italia infatti la separazione societaria tra il gestore dell’infrastruttura e l’impresa ferroviaria è stata introdotta nel 2000, quando il diritto europeo imponeva esclusivamente la separazione contabile.
La concessione sessantennale rilasciata il 31 ottobre 2000[17] a Ferrovie dello Stato S.p.a. (F.S.), che ha sostituito la precedente del 1993[18], ha introdotto l’autonomia contabile e divisionale tra le attività svolte in base alla concessione e quelle svolte in qualità di impresa ferroviaria di servizi ed ha stabilito che il concessionario provvedesse alla costituzione di apposita società per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale[19]. In attuazione di tale norma è stata costituita nel luglio del 2001 la società Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. (R.F.I.), controllata interamente dal gruppo F.S.
Anche per quanto attiene alla liberalizzazione, le riforme italiane hanno anticipato le disposizioni europee. Oltre ad aver abolito i diritti di esclusiva alle imprese ferroviarie per i servizi di trasporto dei quali era imposta la liberalizzazione dalla normativa comunitaria[20], la disciplina italiana ha esteso l’ambito di applicazione delle norme ai servizi di trasporto merci e passeggeri non ancora liberalizzati dal diritto europeo[21]. A tal fine il regime concessorio è stato sostituito da quello autorizzatorio per tutte le attività di trasporto ferroviario, incluse quelle non liberalizzate dalle direttive comunitarie. Il 23 maggio del 2000 è stata rilasciata dall’allora Ministero dei trasporti e della navigazione la prima licenza per lo svolgimento dell’attività di trasporto passeggeri alla società Trasporti Ferroviari, ora Trenitalia S.p.a., società parte del gruppo Ferrovie dello Stato S.p.a. insieme al gestore della rete R.F.I. S.p.a.
La privatizzazione, la separazione societaria, l’abrogazione di diritti esclusivi alle imprese ferroviarie e l’introduzione di strumenti autorizzatori per i servizi di trasporto non ancora liberalizzati dalle direttive comunitarie sono tutte misure, adottate con anticipo ed indipendentemente da quanto previsto in sede europea, finalizzate a creare le condizioni per una concorrenza nel mercato dei servizi di trasporto sia di merci che di passeggeri, salva la possibilità di interventi nei settori non remunerativi tramite contratti di servizio pubblico[22]. Ciononostante il gruppo societario che gestisce le ferrovie italiane ha subito numerose condanne sotto il profilo antitrust e lo Stato italiano è stato di recente condannato per infrazione del diritto europeo.
La regolazione del settore ferroviario: pressioni per l’istituzione di un’autorità indipendente ed ostacoli istituzionali alla sua creazione.
L’analisi della riforma della normativa del trasporto ferroviario in Italia evidenzia le problematiche connesse con il mutato regime giuridico delle industrie a rete ed il conseguente riposizionamento del ruolo pubblico nei settori di pubblica utilità.
La nota metafora del passaggio dallo Stato interventista allo Stato regolatore[23] denota il fenomeno di riforma degli strumenti giuridici di intervento pubblico nell’economia, legato ai processi di liberalizzazione e di privatizzazione delle grandi industrie a rete di pubblica utilità, il quale ha avuto in molti casi tra le sue conseguenze la nascita e lo sviluppo di autorità indipendenti sia dal potere politico che dalle imprese regolate[24].
Una parte della dottrina anglosassone ha interpretato la creazione delle autorità indipendenti come una risposta da parte dei governi alle pressioni funzionali derivanti dalle riforme delle industrie a rete, quali la necessità di affrontare questioni tecniche particolarmente complesse, quella di assumere impegni credibili e di lungo periodo con gli imprenditori privati, di adottare scelte impopolari e di dare attuazione agli obblighi imposti da attori sopranazionali[25].
Da un punto di vista funzionale gli incentivi per la creazione di un’autorità indipendente alla quale delegare i poteri del governo appaiono piuttosto significativi nel settore ferroviario. D’altra parte, costituendo un settore di importanza strategica per l’economia e la politica industriale nazionale, la resistenza dello Stato a rinunciare alla propria sovranità in questo campo ha ostacolato la realizzazione di un quadro regolatorio effettivamente pro concorrenziale.

Note

13.  Direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 novembre 2012 che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico. Pubblicata nella G.U.U.E. 14 dicembre 2012, n. L 343.

14.  Quarto pacchetto ferroviario – Completare lo spazio ferroviario europeo unico per favorire la competitività e la crescita europee COM(2013)25.

15.  In tal senso C. Knill e D. Lehmkuhl, An alternative route of European integration: The community’s railways policy, in West European Politics, 23: 1, 2000, pagg. 65-88.

16.  Delibera CIPE del 12 agosto 1992 n. 60, Trasformazione in SPA dell’ente Ferrovie dello Stato.

17.  Decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione n. 138T del 31 ottobre 2000.

18.  Decreto Ministeriale n. 225/T del 26 Novembre 1993, Atto di concessione Ministero dei Trasporti – Ferrovie dello Stato S.p.A.

19.  Articolo 1, comma 2, d. m. n. 138T del 31 ottobre 2000.

20.  D. P. R. 8-7-1998 n. 277, Regolamento recante norme di attuazione della direttiva 91/440/CEE relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie e D. P. R. 16-3-1999 n. 146, Regolamento recante norme di attuazione della direttiva 95/18/CE, relativa alle licenze delle imprese ferroviarie, e della direttiva 95/19/CE, relativa alla ripartizione delle capacità di infrastruttura ferroviaria e alla riscossione dei diritti per l’utilizzo dell’infrastruttura.

21.  Articolo 131 comma 1 Legge 23 dicembre 2000 n. 388 (Legge Finanziaria per il 2001).

22.  Il regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70, pubblicato nella G.U.U.E. 3 dicembre 2007, n. L 315 ha previsto la possibilità per gli Stati membri e le autorità locali di attribuire contratti di servizio pubblico, i quali possono comportare diritti esclusivi o compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell’assolvimento di obblighi di servizio pubblico.

23.  G. Majone The rise of the Regulatory State in Europe, in West European Politics, 17(3) 1994; G. Majone, From the Positive to the Regulatory State: causes and consequences of changes in the mode of governance, in Journal of Public Policy, 17 (2) 1997,  pagg. 139-167,  D. Coen e M. Thatcher, The new governance of markets and non-majoritarian regulators, Governance, 18(3) 2005, pagg. 329-46.

24.  Nella vastissima letteratura italiana sul fenomeno delle autorità indipendenti si vedano: M. D’Alberti, Autorità indipendenti (diritto amministrativo),in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1995; S. Cassese e C. Franchini (a cura di), I garanti delle regole, Bologna, 1996; A. Predieri, L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Bagno a Ripoli, 1997; G. Amato, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Rivista trimestrale diritto pubblico, 1997, pag. 645 ss.; G. Amato, Le autorità indipendenti nella costituzione economica, in Regolazione e garanzia del pluralismo, le autorità amministrative indipendenti, Quaderni della Rivista Trimestrale di diritto e Procedura Civile, Milano, 1997, pag. 3 e ss.; M. Clarich e I. Marrone, Concorrenza, Autorità Garante della Concorrenza e del mercato, in Enc. Giuridica Treccani, Roma, 1998; N. Rangone, I servizi pubblici, Bologna 1999; M. D’Alberti e M. Tesauro (a cura di ), Regolazione e concorrenza, Bologna, 2000; S. Cassese, Quattro paradossi sui rapporti tra poteri pubblici ed autonomie private, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2000, pag. 389 e ss.; G. Majone e A. La Spina, Lo Stato regolatore, Bologna, 2000; F. Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Bologna,  2000; S. Cassese, Dalle regole del gioco al gioco delle regole, in Mercato Concorrenza e regole, 2002 pag. 265 e ss.; F. Merusi e M. Passaro, Le autorità indipendenti, Bologna, 2003; M. D’Alberti, Le autorità amministrative indipendenti, in La riforma dell’amministrazione centrale, a cura di G. Vesperini, Milano, 2005 pag. 95 e ss.; S. Valentini (a cura di), Diritto e istituzioni della regolazione, Milano, 2005; M. Clarich, Autorità indipendenti, Bologna, 2005; M. D’Alberti, Concorrenza, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006 pag. 1140 e ss.; M. De Benedetto, Autorità indipendenti, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006; N. Rangone, Regolazione, in S. Cassese (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, pag. 5057 ss.; M. D’alberti, Poteri pubblici, mercato e globalizzazione,Bologna, 2008; S. Cassese (a cura di), La nuova Costituzione economica, Bologna-Bari, 2011.

25.  “In regulation, the central pressures and problems faced by elected officials include: making promises about future behaviour that are believed by other actors; taking decisions that are increasingly technical and complex; introducing policies that are unpopular; responding to the demands of powerful international/supranational organisations. Delegation to IRAs can perform useful functions for elected officials to assist them in sponding to pressures and problems”, M. Thatcher, Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation, in West European Politics, 25 (1), pag. 130.

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