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Considerazioni minime in tema di semplificazione

di - 21 Settembre 2012
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3. Il decreto legge n. 138 del 2011 (e le successive ripetizioni).
Intanto, nelle more dell’approvazione della proposta di modifica dell’art. 41 della Costituzione, il Governo, con il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, ha introdotto una sorta di “anticipazione” della preannunciata riforma della Costituzione, con una disposizione del seguente tenore (articolo 3 del decreto legge): “1. (In attesa della revisione dell’articolo 41 della Costituzione, – inciso poi cancellato dalla legge di conversione) Comuni, Province, Regioni e Stato, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, adeguano i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge nei soli casi di: a) vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali; b) contrasto con i principi fondamentali della Costituzione; c) danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale; d) disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale; e) disposizioni che comportano effetti sulla finanza pubblica”. Il comma 2 qualifica le disposizioni del comma 1 in termini di principio fondamentale per lo sviluppo economico e di piena tutela della concorrenza tra le imprese. Il comma 3 prevede, quindi, che “Sono in ogni caso soppresse, alla scadenza del termine di cui al comma 1, le disposizioni normative statali incompatibili con quanto disposto nel medesimo comma, con conseguente diretta applicazione degli istituti della segnalazione di inizio di attività e dell’autocertificazione con controlli successivi. Nelle more della decorrenza del predetto termine, l’adeguamento al principio di cui al comma 1 può avvenire anche attraverso gli strumenti vigenti di semplificazione normativa. Entro il 31 dicembre 2012 il Governo è autorizzato ad adottare uno o più regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, con i quali vengono individuate le disposizioni abrogate per effetto di quanto disposto nel comma 3 ed è definita la disciplina regolamentare della materia ai fini dell’adeguamento al principio di cui al comma 1”.
Al di là della dubbia valenza precettiva (o solo programmatica?) di tale disposizione e del suo improprio riferimento all’adeguamento, da parte dello Stato e delle autonomie territoriali, dei rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, essa sembra postulare l’idea che, nell’ambito dei divieti posti dalla legge a tutela dei beni-interessi-valori ivi indicati, le singole amministrazioni debbano selezionare quelli indispensabili alla tutela rispetto a quelli non necessari, che saranno perciò da abolire (saranno abrogati ipso facto decorso il termine di un anno). Soprattutto, non è stabilito chi e con quali strumenti giuridici dovrà decidere ciò che è indispensabile – che resta in vigore – da ciò che non lo è – e che perciò è destinato ad essere abrogato decorso il termine di legge.
Queste proposte normative e questi nuovi enunciati normativi (di dubbia lettura) recano comunque in sé, soprattutto per la loro carica ideologica, il pericolo concreto di un rovesciamento della logica tradizionale secondo cui il diritto d’impresa è condizionato alla previa verifica di compatibilità rispetto ai diritti fondamentali dell’uomo (la dignità dell’uomo, nel testo del 1948, che oggi comprende salute, ambiente salubre, identità e storia culturale, qualità del paesaggio, sicurezza pubblica, etc.) e il diritto di fare impresa diventa (insieme al diritto di proprietà, esaltato di recente oltre ogni limite dalla CEDU) l’unico superdiritto assoluto, rispetto al quale i diritti dell’uomo (nella loro dimensione generale, diffusa) sono condizionati e subordinati.
La comprensione del senso della tutela del patrimonio culturale e della causa formale degli istituti vincolistici dimostrerà l’inapplicabilità dell’ordine di idee sotteso alla proposta di riforma dell’art. 41 Cost. agli istituti di tutela del patrimonio culturale.
Questo ictus normativo, già accennato con l’art. 38 del decreto legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2008 (sullo sportello unico per le attività produttive), ha avuto, successivamente, numerose iterazioni, fino a diventare un luogo comune in ogni decreto legge “crescita” o “sviluppo” o “competitività” (che dir si voglia). Il gene che ha attivato questa iterazione viene di regola individuato nella direttiva Bolkenstein sui servizi 2006/123/CE (art. 9 e considerando 49 e 59)[7]. L’articolo 1, comma 2 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce, a sua volta, che “le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica”. Il comma 3 prevede, inoltre, che il Governo sia “autorizzato ad adottare entro il 31 dicembre 2012 uno o più regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per individuare le attività per le quali permane l’atto preventivo di assenso dell’amministrazione, e disciplinare i requisiti per l’esercizio delle attività economiche, nonché i termini e le modalità per l’esercizio dei poteri di controllo dell’amministrazione, individuando le disposizioni di legge e regolamentari dello Stato che, ai sensi del comma 1, vengono abrogate a decorrere dalla data di entrata in vigore dei regolamenti stessi.” Questa norma richiama – come criteri direttivi cui dovranno attenersi i suddetti regolamenti di delegificazione – “i principi direttivi di cui all’articolo 34 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”. Infine, a questo coacervo normativo si è aggiunto il successivo decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5, recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, il cui art. 12, concernente la semplificazione procedimentale per l’esercizio di attività economiche, dispone, tra l’altro, al comma 2, che “Nel rispetto del principio costituzionale di libertà dell’iniziativa economica privata in condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, che ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica, il Governo adotta uno o più regolamenti di delegificazione, al fine di semplificare i procedimenti amministrativi concernenti l’attività di impresa”.

Note

7.  Un riepilogo, naturalmente “elogiativo” di questo nuovo corso delle libertà, in P. Lazzara, Principio di semplificazione e situazioni giuridico-soggettive, in Dir. amm., n. 4 del 2011, 680 ss. Una disamina più criticamente attenta, invece, in F. Martines, Considerazioni in tema di liberalizzazioni e ruolo della P.A. E’ tempo di svolte epocali?, sulla rivista di diritto pubblico on line GiustAmm.it, al sito http/www.giust.ammit/, 18 luglio 2012.

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