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Liberalizzare e semplificare

di - 28 Dicembre 2011
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3. Autorità e cittadini.
In effetti, il problema è un altro. Non sta (solo) nel semplificare i moduli o i procedimenti con tutti i moduli che essi richiedono. Il problema sta nel rapporto tra autorità e cittadino, e viceversa, da cui nasce l’ubiquitaria necessità del modulo e del procedimento. E così il problema, il vero problema della semplificazione non sta (solo) in qualche riscrittura di forme procedurali, ma in un ripensamento del rapporto tra autorità e cittadino, dal quale dipendono tutti i discorsi su moduli e procedimenti.
La questione sembra porsi nei termini che seguono.
Si può dire con un certo livello di approssimazione che ogni autorità, ogni amministrazione, incarna due anime. Una è se stessa, l’autorità in quanto tale, organismo, apparato che persegue il proprio interesse. In quanto dell’autorità, tale interesse è ex se dominante e prevalente – pubblico come si dice in termini generali, eludendo la questione. L’esempio più chiaro si ha nella difesa, sia sul piano dell’ordine pubblico che del grave conflitto con altri Stati. L’interesse legittima l’autorità – lo Stato – ad esprimersi con la forza, addirittura con le armi. Ma il fenomeno ha carattere generale: quasi tutto quello che l’autorità fa, compie, decide, anche se fatto nel suo personale interesse (acquisto di materiali d’ufficio, ad es.), appartiene al “pubblico” e ne segue le regole.
L’altra anima dell’autorità è la collettività da cui nasce e su cui si fonda. Il discorso qui è molto più complesso. Salvi forse i casi di Stati nati popolari, democratici, come si direbbe oggi (Roma, Atene e Sparta, gli Stati Uniti d’America), la vocazione prima dell’autorità è sfruttare la propria comunità di riferimento, perché ne ha bisogno. È la principale fonte dei mezzi con cui può operare. Basti pensare ai mille aspetti che ha avuto ed ha l’imposizione fiscale, dai dazi e dalle imposte di consumo alle ben più sofisticate imposte sui redditi e sul valore aggiunto. L’imposizione fiscale colpisce la collettività nei suoi singoli membri, quando producono o consumano ricchezza, trasferendone una cospicua parte all’autorità.
Non si può poi dimenticare che la vita collettiva è comunque complessa. Vuoi sotto la pressione della collettività, vuoi per sua iniziativa, l’autorità ritiene necessario dettare norme e regole per migliorarne il funzionamento, incrementarne la capacità di produzione e di reddito. Sempre usando un linguaggio approssimativo si può dire che nasce di qui quell’assetto ordinamentale dei rapporti che prende il nome di diritto pubblico. Il cittadino ne viene investito perché il suo operare non è rimesso solo alla sua libertà, con tutte le responsabilità che ne derivano, ma deve svolgersi “secondo le regole”, secondo cioè norme prestabilite, cui deve sottostare. Come la comune esperienza insegna, l’imposizione di siffatti complessi di regole porta con sé la creazione di un sistema di controlli, preventivi e successivi, volti a garantire il rispetto delle regole. I limiti di velocità, i divieti di usare sostanze inquinanti sono semplici e sicuri esempi non solo della necessità di una disciplina che li prescriva, ma anche del controllo dei comportamenti per rendere effettiva la disciplina – o, più esattamente, per conseguire i risultati da essa divisati.

4. Segue: autorità, cittadini, complessità.
L’evoluzione di questo impianto è chiara. Quanto più complessa diventa la vita, tanto più incombente e pressante è la presenza dell’autorità. Basti pensare all’edilizia: fino al 1942 la massima parte delle costruzioni poteva essere realizzata senza bisogno di permessi o autorizzazioni. Nel 1942 si introdusse la necessità di ottenere la licenza edilizia del comune per costruire nell’abitato; nel 1967, con la l. n. 765, l’obbligo di licenza venne esteso alle costruzioni su tutto il territorio comunale; con la l. n. 10 del 1978 si trasformò la licenza, fino ad allora gratuita, perché considerata strumento che consentiva l’esercizio di un diritto inerente alla proprietà fondiaria, in “concessione” onerosa, in base alla premessa di principio che il diritto di costruire non era coessenziale al diritto di proprietà. Oggi ha cambiato nome, ed è divenuta permesso di costruire; l’onerosità è rimasta. In breve volgere di anni alle licenze, alle concessioni, ai permessi dell’autorità territoriale di riferimento, i comuni, si aggiunsero quelli delle Soprintendenze, di commissioni di vario genere, delle autorità deputate alla sicurezza ed alla prevenzione degli incidenti, alla tutela del paesaggio, etc. etc. Spero di non offendere nessuno dicendo che, con tutto il sistema dei piani e delle autorizzazioni che hanno comunque rallentato enormemente le attività che coinvolgevano l’edilizia, il massacro delle coste è stato consumato; si è visto poi quali effetti ha avuto il terremoto dell’Aquila su edifici recenti, quando certo nessuno ignorava la natura sismica di quelle zone. Chi ha rilasciato certi permessi di costruire? Chi non ha visto che si costruiva senza permesso? O usando materiali impropri [3]?
Da questi brevi cenni si possono trarre due conclusioni. La prima è che la complessità della società esige norme che disciplinino i comportamenti dei singoli, nell’interesse della collettività. Sono norme che i singoli non riescono a darsi da soli. La personale sicurezza di Tizio che viaggia non dipende solo dalla sua prudenza. Dipende da come tutti si comportano. Richiede quindi controlli.
Ma il regime, il sistema di questi controlli preventivi e successivi è delicatissimo. Oltre un certo livello diventano soffocanti e se anche, in un’ipotesi in realtà tutta da verificare, producono comunque risultati di settore positivi [4], inducono poi all’elusione da un lato, e ad un soffocamento  burocratico di ampia e negativa portata dall’altro. Non si deve mai dimenticare che la società e la sua vita sono un mercato, il cui funzionamento – e quindi la sua efficienza o la sua paralisi – discende dalla qualità della regolazione e della sua gestione.

5. Per un ripensamento.
La soluzione del problema di una burocratizzazione soffocante e inutile non sta dunque, come a volte si è spinti a pensare, nell’eliminare ogni forma di controllo ex ante ed ex post dell’autorità amministrativa, affidandosi solo al rispetto delle regole da parte dei cittadini. Una soluzione di questo genere è impraticabile per una ragione semplicissima. Per arrivare al rispetto spontaneo delle regole, che non richieda più controlli, si dovrebbe raggiungere un livello etico della vita così alto, così profondamente radicato nella mente di ciascuno, da essere quasi impensabile. È pura astrazione, non pura teoria (che avrebbe molto senso).
Ciò che si può e si deve fare è diverso. È ripensare il rapporto tra autorità e cittadino in modo che esso possa svilupparsi lungo linee chiare e certe, al fine di renderne quanto il rispetto più possibile spontaneo ed immediato – semplice! –, parallelamente riducendo all’essenziale il ruolo dell’amministrazione.

Note

3.  Per comprendere appieno il fenomeno si deve aggiungere anche un’altra considerazione. La vita per sua natura guarda e mira al futuro. La modernità e la sua forza sono questo: guardare al futuro, progettarlo, realizzarlo. Quanto più forte è la cultura che accompagna questo processo, tanto più il moderno può accogliere in sé il passato ed esaltarlo. La gestione che da noi si fa del presente troppo spesso sembra dimenticare questo. Si cerca di ancorarlo al passato, come se il passato in sé fosse la vita. Credo che una riflessione pacata sulle Soprintendenze confermi in pieno questo che dico. Quando vietano, ad es., di dividere il salone di un palazzo storico per consentirne un uso adatto ai tempi, conservano e salvaguardano il palazzo per il futuro o, in perfetta buona fede, lo avviano a lenta ma inesorabile decadenza?

4.  La questione è semplice: quanto costano i controlli all’economia? Più precisamente, quale è il rapporto costi-benefici del sistema attuale?

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