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Regole e controlli pubblici al tempo della crisi

di - 5 Ottobre 2009
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L’assetto delle autorità, i loro poteri e il perimetro dei soggetti e delle attività sottoposte a controlli sono rimasti sostanzialmente invariati. Lo studio dell’ordinamento finanziario statunitense mostra comunque asimmetrie nella regolamentazione degli intermediari, che hanno consentito ad alcune categorie di operatori di effettuare un arbitraggio regolamentare per accrescere l’operatività al di fuori di controlli pubblici stringenti. E’ il caso delle banche di investimento: pur essendo caratterizzate da un forte potere di mercato, da un leverage elevato e da una interconnessione intensa con altri intermediari, non sono state sottoposte a controlli di vigilanza prudenziale fino a pochi anni fa. Solo nel 2004 sono stati introdotti per le investment banks vincoli di capitalizzazione analoghi a quelli delle banche di deposito che, peraltro, si applicavano su base volontaria ed erano affidati alla Sec (Security Exchange Commission), un’autorità tipicamente dedicata alla tutela della trasparenza dei mercati e che, di conseguenza, non aveva affinato strumenti e competenze per l’esercizio di controlli prudenziali su conglomerati finanziari diversificati[6].
In sintesi, non si può affermare che ci sia stata negli ultimi venti anni una deregolamentazione assoluta della finanza. Le carenze riguardavano aspetti specifici: lacune che hanno consentito ad alcuni intermediari di operare in assenza di regole stringenti; errori e punti deboli nella disciplina prudenziale sulle banche di deposito, soprattutto con riguardo alle misure sulla liquidità e al trattamento dei titoli derivanti dalle operazioni di cartolarizzazione nel calcolo del patrimonio di vigilanza. Su questi aspetti appare necessario intervenire per evitare di ripetere gli errori che hanno condotto alla crisi.

2. Regole nazionali, intermediari internazionali. Le dimensioni della crisi, la facilità di contagio dell’intero sistema finanziario e l’evidente difficoltà, o quanto meno i ritardi, di intervento delle autorità di vigilanza impongono una riflessione sull’ambito geografico di applicazione delle regole.
La crisi ha confermato le contraddizioni di sistemi normativi circoscritti entro i confini degli Stati nazionali, e l’operatività transnazionale degli operatori finanziari, nonché la permeabilità delle economie a fenomeni, come le situazioni di difficoltà di intermediari, che si manifestano in paesi diversi. La ricerca di soluzioni a questi problemi è complessa. Le soluzioni potrebbero essere trovate dalla politica, ma proprio la crisi ha mostrato che la strada degli accordi fra Governi sia molto difficile da percorrere, a causa di esigenze di tutela delle economie nazionali e di conseguenti veti incrociati. La prevalenza della politica sulla tecnica[7], soprattutto nella fase recente, in cui dovevano essere trovate soluzioni di emergenza che gravano sui contribuenti, non deve far sottovalutare la capacità delle crisi di portare alla nascita di istituzioni composte da autorità tecniche, in grado di affermare principi regolamentari comuni fra diversi paesi. E’ il caso del Comitato di Basilea, nato all’indomani della crisi della banca Herstatt nel 1974 fra i paesi del gruppo dei Dieci. Le regole stabilite dal Comitato di Basilea, infatti, pur non avendo forza normativa, sono state recepite in tutti gli ordinamenti degli Stati membri e si sono affermate anche al di fuori della cerchia dei paesi aderenti, al punto da essere definiti dalla letteratura come soft law[8]. Il punto di forza del Comitato di Basilea è rappresentato dalla consuetudine di incontri e scambi di opinioni fra autorità di vigilanza dei paesi aderenti che ha condotto all’individuazione di principi condivisi. Gli studi sull’operatività degli organismi internazionali dimostrano che la possibilità di arrivare a un accordo è accresciuta se al tavolo negoziale siedono i rappresentanti di autorità amministrative con esperienze e problemi comuni[9]. Oggi la definizione di regole condivise sul piano tecnico avviene nel Financial Stability Board, organismo che ha sostituito il Financial Stability Forum, con competenze ampliate rispetto a quest’ultimo, che riunisce i paesi del Gruppo dei 30, rappresentativi dei sistemi economici più rilevanti. Il compito del’FSB è più difficile, considerato che a esso partecipa un novero di paesi più ampio rispetto a quelli che aderiscono al Comitato di Basilea; essi rappresentano aree del mondo con problemi e interessi profondamente diversi. Va ricordato, inoltre, che i lavori dei comitati internazionali registrano normalmente la prevalenza dei modelli regolamentari, e delle relative esigenze dei sistemi economici, di alcune nazioni leader, come è stato il caso di Stati Uniti e Regno Unito nel Comitato di Basilea, fino allo scoppio della crisi. Quest’aspetto può rappresentare un punto debole dei Comitati internazionali, considerato che sono state oggetto di forti critiche proprio le scelte regolamentari assunte sotto la pressione dei paesi anglosassoni, come è il caso dell’Accordo di Basilea II sul capitale delle banche. D’altro canto, l’alternativa dell’accordo politico fra gli Stati appare ancora più complicata da realizzare; difficilmente questa strada potrà condurre alla definizione di regole stringenti per gli operatori.

3. Poteri e discrezionalità delle autorità. La crisi finanziaria ha evidenziato ritardi nella comprensione delle situazioni di difficoltà degli intermediari e negli interventi da parte delle autorità di vigilanza. Una delle possibili spiegazioni attribuisce i ritardi alla riduzione dei poteri delle autorità realizzata con gli interventi legislativi degli ultimi venti anni. La discrezionalità attribuita alle autorità dalle leggi degli anni trenta è stata criticata; in alcuni casi perché aveva consentito una più facile cattura del regolatore, come accaduto negli Stati Uniti, a seguito della crisi delle Saving & Loans, conducendo alla svolta della prompt corrective action. In altri, perché sarebbe risultata troppo limitativa dell’autonomia imprenditoriale degli intermediari; è il dibattito italiano che ha condotto alla definizione nel testo unico del 1993 delle finalità della vigilanza, distinguendole da quelle di politica monetaria, e all’individuazione di criteri predefiniti per il rilascio delle autorizzazioni.

Note

6.  Cfr. C. Brescia Morra, Le carenze della regolamentazione, in Oltre lo shock. Quale stabilità per i mercati finanziari, a cura di E. Barucci e M. Messori, Egea ed., Milano, 2009.

7.  Cfr. G. Napolitano, La rivincita degli Stati e della Politica, in Il Sole24ore, sabato 13 giugno 2009.

8.  Cfr. C. Giannini, Promoting Financial Stability in Emerging-Market Countries: The Soft Law Approach and Beyond, in Comparative Economic Studies, XLIV, n. 2 (Summer 2002), p. 125-167; M. Giovanoli, International Monetary Law. Issues for the New Millennium, Oxford University Press, 2000.

9.  Cfr. William R., White, International Agreements in the Area of Banking and Finance: Accomplishments and Outstanding Issues, BIS, Working paper, n. 38, ottobre 1996.

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