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Governo del territorio: riscriviamo le regole

di - 21 dicembre 2012
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1.    Riflettere sul profilo urbanistico della legge 1150/1942, può farci cadere, da una parte, nel rischio dell’ossimoro e, dall’altro, della ovvietà.
Il problema non è nuovo. Caratterizza da sempre la costruzione delle leggi urbanistiche e ciò per via della natura ibrida delle stesse: un po’ di contenuto – quindi espressione di politiche più o meno esplicite del territorio e della città -, un po’ di procedura, per quanto attiene il processo di regolazione della decisione pubblico /collettiva, influenzante quella dell’operatore privato, sull’uso del suolo, nelle forme e nei modi possibili sulla base della legge stessa oltre che di principi generali.
Non si può non considerare che la legge 1150/1942 è stata scritta antecedentemente alla nostra Carta Costituzionale. Né che molti principi da essa assunti derivano oltre che dalla tradizione culturale storica nazionale – dalla esperienza di governo della seconda metà dell’800 soprattutto -, anche da quella di altri paesi europei (sia in materia di trattamento della proprietà immobiliare che di pianificazione territoriale urbanistica).
Il carattere ibrido di cui sopra, rilevabile anche nei paesi che governano per «policies» e non solo per «atto amministrativo», deriva in larga misura dalla natura della disciplina dell’urbanistica e dal significato polisemico che si attribuisce alla parola «urbanistica»:

  • disciplina tecnica assorbente molte altre discipline, tendente all’arte (del costruire la città!);
  • impianto fisico come architettura di una città o di un territorio / forma fisica (morfologia) di una città e di un territorio;
  • disciplina del contemperamento degli interessi in conflitto per accaparrarsi il suolo ed i suoi modi d’uso;
  • disciplina della redistribuzione compensativa e della equità fondiaria ed immobiliare in genere;
  • disciplina che trasforma la «terra» (come risorsa) in «terreno» (come bene vendibile).

Come si vede molte definizioni, forse neanche tutte quelle che sono state date nel tempo. Da quelle più nobili, di elevato valore culturale e sociale, a quelle più mercatiste.
Altre certamente se ne possono dare in ordine all’ «imperativo ecologico» che da qualche anno domina il mondo, riassumibile nell’espressione «urbanistica per sostenibilità», dopo che per molto tempo l’urbanistica è stata accusata di essere «sviluppista» (per i suoi critici l’ambiente era soltanto risorsa da sfruttare, anche se è all’urbanistica igienista e sociale che si deve, ad esempio, l’invenzione del «parco» in città come misura di compensazione economica e sopratutto sociale).
Ritornando alla prima proposizione cerco di rispondere all’interrogativo implicito che la alimenta: la legge 1150/1942 è legge meramente di procedura o persegue anche finalità sociali e di assetto del territorio? Ciò senza dare giudizi su tali eventuali finalità.
Oltre la questione generale della conformazione della proprietà immobiliare al piano urbanistico – questione che comunque rileva nella determinazione della forma urbana e prima ancora della politica dell’assetto del territorio -, la legge persegue obiettivi urbanistico territoriali espliciti?
La risposta formale a tale interrogativo, solo parzialmente retorico, la si trova già nelle prime righe della legge. Si comprende che essa era parte di un disegno più generale. Sempre si sono ricordate la concomitanza con l’emanazione del «nuovo» Codice Civile e le precedenti leggi sulle bellezze artistiche, monumentali, naturali e paesaggistiche. Il disegno generale aveva al centro la «ruralizzazione» dell’Italia e con essa il contrasto all’inurbamento ( la legge voleva favorire il «disurbanamento»). Non è azzardato affermare che volesse essere il braccio operativo della legge, di poco antecedente, che vietava l’immigrazione nelle città.
Legge che rimase in vita fino alla metà degli anni ’50 (necessità di poter dimostrare di godere della disponibilità d’un alloggio e di aver un posto di lavoro stabile, previa garanzia del datore di lavoro).
Nell’ottica della ruralizzazione e dell’impedire la crescita delle città si può dire – paradossalmente – che l’obiettivo sia stato raggiunto: le città italiane sono infatti «piccole» (anche le maggiori) rispetto alla tendenza generale dell’urbanizzazione e la diffusione insediativa è oramai massima. La maggior parte delle popolazione abita infatti i territori della «dispersione insediativa» (bassa densità, periurbano, etc.)!
Ma sicuramente si tratta d’un effetto che va imputato ad «altro» (meglio, ad «altri fattori»).
L’obiettivo – quanto in realtà voluto è questione da definire -, non è stato certo perseguito dai piani che sono stati fatti in applicazione della legge, ad eccezione di quelli immediatamente successivi alla sua emanazione, che ancora risentivano dell’approccio della legge madre del 1865.
E’ indubbio però che il legislatore avesse tentato di inserire «contenuti» nella legge di procedura.
Per realizzare tale intento ci si affidava alla estensione del «dominio» del piano regolatore comunale all’intero territorio comunale.
Di fatto però, per molto tempo, i piani regolatori comunali riproposero i vecchi piani, cioè i piani regolatori e di ampliamento (dell’urbano), che non erano altro che l’applicazione della logica della progettazione dell’opera pubblica: la città era opera pubblica a tutti gli effetti; da ciò lo strumento dell’esproprio. Il quale, si ricorda, nello spirito della legge fondamentale del 1865, doveva essere applicato in modo equitativo e sobrio.
Si doveva quasi chiedere scusa alla proprietà da espropriare.

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