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Il principio di concorrenza anche nella pianificazione urbanistica*

di - 9 marzo 2012
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* Si tratta della rivisitazione del testo a base della lezione inaugurale del XXVII ciclo di dottorato in Pianificazione territoriale ed urbanistica della «Sapienza», Università di Roma, tenuta l’ 11 gennaio 2012. L’occasione imponeva una lezione di taglio didascalico e nello stesso tempo ricostruttivo dalla «vicenda» urbanistica italiana (e non solo), indispensabile per introdurre il tema della concorrenza nella pianificazione urbanistica. Un tempo applicata in forma autoritativa, la pianificazione urbanistica ha dovuto nel tempo misurarsi con la dimensione concertativo – negoziale – consensuale, ed oggi – si rilevano più di semplici avvisaglie –, con quella dell’applicazione del principio di concorrenza nel processo di decisione.

1. Innanzitutto vorrei spiegare la scelta di trattare questo tema nella lezione inaugurale del XXVII ciclo di dottorato in Pianificazione territoriale ed urbanistica della «Sapienza», Università di Roma.
La prima spiegazione risiede nel fatto che inauguriamo un nuovo Ciclo di dottorato, il ventisettesimo. Fino a qualche tempo fa venticinque anni era considerato il tempo di durata di una generazione. Una riflessione sul trascorso periodo e sul possibile futuro della disciplina, è impossibile non farla in occasioni come questa.
Oggi si ritiene che la durata di una generazione sia molto più breve. Si dice anche che non ci siano più le generazioni, tanto velocemente cambiano i comportamenti individuali, le economie e le società tutte: motivo di più per sviluppare una riflessione sulla disciplina.
La vostra generazione – il riferimento è a quella degli studenti del nuovo ciclo di dottorato – sarà, fra l’altro, probabilmente quella nella quale si manifesterà con più evidenza lo scontro tra la concezione della «città, oggetto di mercato» e la «città, bene comune». Che è cosa che riguarda molto da vicino gli urbanisti, ovviamente.
Prima che si comprenderà che le due concezioni non sono antitetiche e che, pertanto, queste concezioni vanno concretamente rese compatibili, occorrerà un grande cambiamento culturale e una grande capacità di prevedere e statuire nuove regole e nuovi strumenti di pianificazione urbanistica.
Quella del rapporto tra principio di concorrenza e pianificazione urbanistica è probabilmente la chiave più utile per comprendere diversità e convergenze tra le due concezioni.
Tanto più che questa lezione cade in un periodo nel quale si assiste, con un’alternanza davvero impressionante per la sua velocità, alla morte ed alla rinascita della visione liberal-liberista dell’economia. Visione accusata di essere la fonte di tutti i guai dell’economia dal 15 settembre 2008 – data ritenuta quella dell’inizio (?) della crisi che ancora viviamo –, e nello stesso tempo generalmente considerata portatrice della ricetta migliore per uscire dalla crisi[1].
La seconda spiegazione è un po’ strumentale: riflettere su tale questione, che probabilmente può essere vissuta anche come provocazione da chi, pigramente, si adagia su acquisizioni consolidate senza accorgersi che oramai queste sono state profondamente «terremotate», è un buon modo per ragionare su come siamo arrivati a doverci porre questo problema. Quindi un buon modo per interrogarci sul passato della disciplina dell’urbanistica nei principi di fondo e specifici, e negli strumenti operativi. E su quello che ritengo il suo futuro.
La città è stata sempre un insieme di beni pubblici. Non tutti questi beni avevano qualcuno che avesse il potere di ripartirli e solo pochi di essi avevano un prezzo.
L’aria e l’acqua, ad esempio. L’aria è (teoricamente) oggetto di pianificazione dal 1965, data della prima legge ambientale italiana in tempi moderni, che prevedeva piani di risanamento della qualità dell’aria. Il profilo sanitario prevaleva su ogni altro.
Oggi – lo sappiamo bene –, nel determinare il prezzo di un immobile, la qualità dell’aria insieme ad altre qualità ambientali e paesaggistiche, oltre quelle urbanistiche (localizzazione, morfologia urbana, tipologia edilizia), costruttive, energetiche, di qualità igienico sanitaria dei materiali impiegati ed acustiche, incide notevolmente.
L’acqua, bene pubblico quasi per eccellenza, oggi è considerata un bene comune.
Nozione queste probabilmente ancora in cerca di una definizione precisa. Soprattutto di una «perimetrazione». In pratica tutto è diventato bene comune: ciò non può essere. L’informazione è bene comune, il clima è bene comune, l’etere è bene comune, la città è bene comune, il movimento per la parità maschio/femmina è bene comune; anche una azienda dell’informazione – la RAI, ad esempio –, sarebbe per alcuni un bene comune[2].
Ogni cosa è bene comune? Che ne conseguirebbe se davvero fosse che tutto è bene comune? Le contraddizioni nelle quali si entrerebbe per via di questa deriva sono tante e difficili da gestire. Il caso dell’acqua e la sua erogazione è solo un esempio del rischio di cadere facilmente in contraddizione[3].
Principale comunque nella questione della città oggetto di mercato e/o bene comune, è il fattore suolo e la sua proprietà. Anche il suolo per non pochi sarebbe un bene comune. Ma la sua proprietà ovviamente no. E ciò anche per i sostenitori più accesi dell’estensione della nozione di bene comune. Ovviamente, con riferimento alla proprietà non pubblico – collettiva.
Proprietà pubblica e privata. Nella logica della pianificazione urbanistica, si ricorda, privata è anche quella degli enti pubblici, compreso quello pianificante. Per il detentore del potere di piano non c’è differenza (o meglio, non ci dovrebbe essere differenza).
Di fronte a tutta la proprietà[4] il pianificatore deve tenere un comportamento ispirato ai principi della indipendenza, della integrità e della trasparenza. Concordemente, almeno negli statuti fondativi della UE, ritenuti quelli basilari dell’azione pubblica. Nella costruzione di politiche, leggi, norme e regolamentari e nella loro applicazione.
Ed ecco il punto: come abbiamo trattato finora la proprietà, alias l’assegnazione dei diritti di edificazione previa la definizione delle destinazioni d’uso del suolo?
Uso «disinvoltamente» la nozione di diritto edificatorio e non più quella di previsione edificatoria. Da tempo ritengo che questa mutazione sia avvenuta. Di certo a seguito del D.lgs. n. 70/2011[5].

Note

1.  Giacomo Vaciago con Andrea Monticini hanno scritto di recente «Un pò Keynes, un pò liberisti: niente dogmi contro la crisi» (il Sole 24 ore, mercoledì 07 dicembre 2010), dove appunto si sostiene la necessità di un approccio «laico» e «pragmatico». Naturalmente altri autori sono di parere contrario: Cfr., ad esempio, David Harvey, Le capitalisme contre le droit à la ville. Néolibéralisme, urbanisation, résistences, Éditions Amsterdam.

2.  Cfr., G.J. Martin, “«Les biens environmentaux», biens communs on biens marchands?”, «Les nouveaux marchés de l’environment» Les dossier de la RIDE, n. 3/2011; F.G. Trébulle, “Les titres environnementaux”, in Les concepts émergent en droit des affaires, LGDJ, coll. Droit et economie, Parigi 2010; Isabelle Doussan, “Nature à vendre”, «études foncières», n. 154/2011.

3.  Questa è una parziale raccolta di titoli giornalistici e di dichiarazioni di esponenti della cultura e della politica a dimostrazione appunto della «deriva» cui la dilatazione della nozione di bene comune ci sta portando. Con il rischio di «riscoprire» gli usi civici!

4.  Più che alla nozione giuridica voglio riferirmi a quella culturale ben più ampia; Cfr., Robert Castel, Claudine Haroche, Propriété privée, propriété sociale, propriété de soi, Fayard, Parigi 2011.

5.  D.L. 13 maggio 2011, n. 70 convertito con modificazioni dalla l. 12 luglio 2011, n. 106.

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