3. Il risarcimento del danno a favore dei singoli cittadini per le attività dello Stato contrastanti con la normativa europea

L’impostazione europea, come descritto nella premessa, mira a coinvolgere nel processo di integrazione anche i singoli cittadini, innanzitutto attraverso il diretto riconoscimento a quest’ultimi di nuovi diritti. La composizione di una società europea, però, non passa unicamente dal semplice arricchimento o integrazione, per via legislativa, del patrimonio giuridico personale, bensì necessita di strumenti idonei a tutelare le singole situazioni giuridiche, al fine di inserire concretamente gli individui nelle dinamiche della nuova comunità sociale ed economica.
In questa direzione, infatti, si colloca la predisposizione da parte dell’ordinamento europeo di un sistema risarcitorio di carattere sanzionatorio a favore dei singoli cittadini europei, diretto da un lato a fornire una effettiva e adeguata compensazione delle conseguenze negative prodotte dalle attività dello Stato in contrasto con i principi sovranazionali e, su altro versante, diretto a circoscrivere qualsiasi attività dell’apparato autoritativo dello Stato membro non implicante una responsabilità dello stesso nei confronti dei destinatari, qualora esercitato in maniera illegittima secondo i parametri dell’Unione europea.
Il sistema comunitario – ed in particolare l’opera di elaborazione della Corte di giustizia – ha predisposto un’incisiva e adeguata forma di protezione delle posizioni soggettive, promuovendo una tutela risarcitoria per tutte quelle ipotesi in cui i cittadini non siano garantiti dalla legittima applicazione delle norme europee ad operatività immediata.
Tale assunto è stato cristallizzato nella nota sentenza Francovich (cfr. Corte di giustizia, 19 Novembre 1991, C – 6/90), dove è stata definitivamente chiarita la possibilità di ricorrere dinanzi al giudice interno per vedersi riconoscere una responsabilità dello Stato in caso di lesione dei propri diritti o interessi derivante dalla violazione delle disposizioni dell’ordinamento comunitario da parte della disciplina giuridica nazionale; e ciò, allorché si possa riscontrare in quest’ultima un’omessa, incompleta o scorretta esecuzione degli atti normativi dell’Unione europea.
Dal punto di vista sostanziale, tale forma di responsabilità trova direttamente fonte giuridica all’interno del sistema dei Trattati, sottraendo così alla disciplina nazionale la determinazione delle condizioni affinché il risarcimento possa riconoscersi. Sotto questo profilo, la responsabilità statale e il relativo obbligo risarcitorio sono riconosciuti al verificarsi delle seguenti condizioni: in primo luogo, la normativa comunitaria deve attribuire a singoli individui nuove situazioni giuridiche di vantaggio e deve determinare con precisione il relativo contenuto; in secondo luogo, deve sussistere un nesso causale fra la violazione “grave e manifesta” dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi.
Oltre ai profili strutturali dell’istituto, al fine di rendere questo strumento realmente efficace nell’ottica del cittadino e di agevolare quest’ultimo nel suo concreto esercizio, l’ordinamento europeo è intervenuto, anche e con forza, sui profili inerenti all’effettività del risarcimento stesso e all’uniformità dell’applicazione dell’istituto giuridico, partendo in particolare dal postulato del carattere unitario – soggettivo e oggettivo – della responsabilità statale.
Nello specifico, con riferimento all’ambito applicativo soggettivo, l’ordinamento europeo e la Corte di giustizia, in special modo, si sono sempre riferiti al termine “Stato” nella sua accezione più ampia, ossia intendendo far riferimento con tale locuzione a tutti i pubblici poteri dell’apparato statale che possono cagionare un danno ingiusto; e con ciò, dunque, prescindendo dall’assetto istituzionale e dalle relative articolazioni interne, ma tenendo conto che la tutela dei diritti attribuiti ai singoli dalla disciplina sovranazionale non può variare in funzione della natura dell’organo che provoca la lesione (v. Corte di giustizia, sentenza 10 giugno 2004, causa C-87/2002).
Obiettivo principale è stato, quindi, quello di evitare che l’uniformità nell’applicazione del diritto comunitario potesse essere compromessa dall’osservanza di regole nazionali sulla ripartizione delle competenze, insistendo sull’impostazione dello Stato membro, nella sua interezza, quale unico soggetto cui imputare la responsabilità dei danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell’Unione.
Tale principio, costantemente richiamato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, risulta oramai pienamente accolto anche dalla stessa Corte di Cassazione, secondo cui “quando sia dedotta la responsabilità statale per violazione del diritto comunitario è indifferente la natura dell’organo che ha compiuto la trasgressione, perché viene in considerazione la responsabilità diretta dello Stato in quanto tale” (così Corte di Cassazione, S.U., 7 maggio 2010, n. 1109): viene così scisso il piano materiale della condotta, riconducibile ad ogni possibile articolazione dello Stato-autorità, e il piano giuridico della responsabilità, che grava esclusivamente e unitariamente sullo Stato, in quanto persona giuridica e centro di imputazione.
In altri termini, la rigida impostazione unitaria della responsabilità statale non influisce in alcun modo sull’organizzazione costituzionale dello Stato o sulla ripartizione delle competenze fra gli enti pubblici, territoriali o non. Al contempo, la ripartizione di competenze, funzioni e poteri all’interno dell’ordinamento nazionale non ha alcuna influenza sull’individuazione in sede europea del soggetto responsabile della violazione dei diritti soggettivi “comunitari”.
In questo quadro generale, comunque, viene preservata una certa autonomia del singolo Stato membro, devolvendo ad esso la concreta definizione delle procedure risarcitorie e dei criteri atti alla liquidazione del danno secondo i meccanismi processuali di diritto interno. Tuttavia, tale facoltà interna deve essere esercitata nel rispetto dei principi di effettività ed equivalenza della tutela risarcitoria, e in particolare vietando al singolo ordinamento di porre discriminazioni sostanziali fra le situazioni giuridiche soggettive nazionali e quelle comunitarie, mediante la costituzione di condizioni aggiuntive e suppletive più stringenti rispetto a quanto stabilito per analoghe posizioni soggettive di diritto interno.
E ciò per evitare di pregiudicare la portata del principio di unitarietà con riferimento alla responsabilità dello Stato, non consentendo, per esempio, allo Stato membro di inserire differenti condizioni sostanziali e procedurali della tutela di fronte alla violazione delle norme comunitarie a seconda dell’organo istituzionale che commette la violazione (legislatore, amministrazione o giudice) e del tipo di attività svolta (legge, contratto, provvedimento e decisione giurisdizionale).
Tentativo di contrasto, invece, avvenuto nell’esperienza italiana, laddove, a seconda del potere costituzionale cui ricondurre la violazione del diritto europeo, l’inquadramento giuridico della responsabilità statale ha ripetutamente oscillato tra gli schemi dell’istituto della responsabilità extracontrattuale, di quella contrattuale e di quella da atto lecito.
Come facilmente intuibile, la possibilità di applicare una diversa qualificazione giuridica e differenti condizioni procedurali ad una medesima condotta, a seconda dell’organo inadempiente che abbia causato il danno, si scontra inevitabilmente con i principi provenienti dall’esperienza comunitaria. Obbligo dell’ordinamento interno dovrebbe, al contrario, essere quello di adattare i principi europei agli schemi nazionali già esistenti, al fine di trasportarli pienamente nel nostro ordinamento e non respingerli sulla base di dogmi che non trovano più corrispondenza nel contesto odierno, creando delle situazioni sperequative tra singoli soggetti appartenenti alla stessa comunità sovranazionale, che minano il rafforzamento di una coscienza collettiva europea.
È solo attraverso l’analisi dell’evoluzione di quest’ultima, infatti, che è possibile avvertire la sostanziale rispondenza dei vari sistemi giuridici ai reali bisogni e alle concrete necessità della comunità, in quanto è proprio la coscienza collettiva che tende ad adeguare i primi ai secondi con un lento, ma continuo, processo di adattamento, superando qualsiasi tentativo di arrestare tale sviluppo con barriere normative o dogmatiche.
Tale raffronto tra reali bisogni e ordinamenti giuridici non può, in conclusione, non tener conto delle caratteristiche della società attuale e delle generazioni che la compone: l’Unione europea appartiene oggi ai “nativi europei”, persone che conoscono il solo contesto comunitario, nate cioè con i diritti riconosciuti dalla normativa sovranazionale e cresciute nella consapevolezza degli strumenti a propria disposizione.
Compito e obbligo di ogni studioso deve essere dunque quello di non tralasciare quest’aspetto nell’analisi dei principi di integrazione dell’Unione europea nei singoli ordinamenti: o si utilizza la coscienza collettiva dei “nativi europei” come base di riferimento interpretativo dei vari istituti giuridici o si continuerà a forzare qualsiasi formula legislativa pur di adattarla alla passata e superata visuale degli “immigrati europei”, con uno spirito conservativo che comunque non riuscirà a contenere il forte senso di appartenenza alla comunità sovranazionale delle nuove generazioni.

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