1. Premessa: l’integrazione dei cittadini nell’Unione europea

L’Unione europea, sebbene formatasi preminentemente come organizzazione a vocazione economica, ha in seguito sviluppato una particolare forma di integrazione con i sistemi giuridici degli Stati aderenti, divenendo a livello internazionale un archetipo di cooperazione tra Stati, al punto da essere descritta, dalla stessa Corte di giustizia, come un “ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato ai loro poteri sovrani [fatti salvi i principi della teoria dei controlimiti] e che riconosce come soggetti, non solo gli Stati, ma anche i rispettivi cittadini” (v. Corte di giustizia, sentenza Factortame, 19 giugno 1990, causa C-213/89).
Del resto, l’adesione all’Unione europea da parte del singolo Stato nazionale non ha determinato una semplice cessione della propria sovranità o la mera imposizione di un particolare vincolo esogeno all’esercizio del potere legislativo interno, ma ha inciso, in modo diretto, sulla vita giuridica di ogni individuo appartenente alla nuova comunità: sia in positivo, riconoscendo diritti e tutele, sia in negativo, stabilendo nuovi doveri ed obblighi.
Il processo di integrazione tra Unione europea e Stati membri non rappresenta dunque il risultato di una fusione “a freddo” tra ordini statali, ma si caratterizza soprattutto per i suoi effetti diretti nei confronti dei cittadini: in primo luogo integrando e arricchendo i diritti a loro riconosciuti dai singoli sistemi giuridici e, su altro versante, incrementando le garanzie offerte ai singoli per la tutela della propria posizione giuridica soggettiva, sì da chiamare direttamente in causa il patrimonio giuridico degli individui, che entrano, a pieno titolo, a far parte del nuovo ordinamento europeo in quanto soggetti componenti della comunità sovranazionale.
L’analisi di questa originale forma di cooperazione comunitaria, sin dalle sue prime forme embrionali, è stata principalmente incentrata sulle relazioni tra Unione europea e Stati nazionali. Il che non dovrebbe destare particolare stupore, in quanto naturale e inevitabile conseguenza del momento e della società in cui tale confronto si è sviluppato e dell’obiettivo che esso ha perseguito, e cioè quello di costruire le fondamenta di un nuovo spazio comune all’interno del quale far vivere una comunità europea.
Tuttavia, la piena integrazione tra ordinamento eurounitario e quello nazionale, oltre che nei rapporti tra sistemi giuridici, trova oggi concreta corrispondenza nella società europea grazie soprattutto all’applicazione dei principi e degli strumenti afferenti all’efficacia diretta della normativa sovranazionale nei confronti delle persone fisiche o giuridiche.
L’idoneità delle norme europee di arricchire direttamente il patrimonio giuridico dei soggetti facenti parte degli Stati membri, a prescindere quindi dall’intermediazione della legislazione nazionale, e il relativo riconoscimento di poter difendere in giudizio la lesione di questi “diritti comunitari”, anche nei confronti dello stesso Stato di appartenenza, hanno sicuramente avuto, nel lungo periodo, un ruolo significativo e determinante nella costituzione di una nuova coscienza collettiva di matrice europea. Coscienza collettiva che è capace di avvertire, più o meno chiaramente, la non rispondenza dei vecchi istituti a bisogni e necessità nuove e che tende a forgiare gli istituti giuridici con un lento, ma continuo, processo di adattamento.
In definitiva, il senso di appartenenza ad una nuova comunità europea si deve dunque, principalmente, agli strumenti giuridici che l’ordinamento europeo ha messo a diretta disposizione dei singoli componenti; mezzi innovativi e originali rispetto a quelli conosciuti nei rispettivi sistemi interni, che hanno favorito il passaggio sostanziale al concetto di cittadinanza europea, attraverso il coinvolgimento attivo di ogni cittadino, e non attraverso l’imposizione.
In quest’ottica non possono essere disconosciuti, almeno per quanto attiene alla situazione italiana, i meriti di due specifici istituti: la non applicazione della norma nazionale contrastante con quelle dell’Unione europea e il riconoscimento di una responsabilità statale per la lesione delle posizioni giuridiche soggettive derivante dalla violazione delle disposizioni dell’ordinamento eurounitario da parte della disciplina interna.

2. La strumento della non applicazione della normativa interna contrastante il diritto europeo e le posizioni giuridiche soggettive

Lo strumento della non applicazione nasce come mezzo di risoluzione dell’antinomia tra la normativa sovranazionale e quella interna, trovando naturale collocazione e sviluppo all’interno del sistema delle fonti giuridiche nazionali.
In sostanza, esso è diretto ad evitare le formali incongruenze tra i due ordinamenti, attraverso un controllo diffuso della conformità delle leggi interne alle disposizioni europee, a prescindere da una preventiva pronuncia di illegittimità della norma interna o da un intervento abrogativo del legislatore nazionale. Sotto questo profilo, atteso che l’ordinamento sovranazionale c.d. direttamente applicabile possiede la stessa forza e il medesimo valore (se non addirittura una forza superiore) del diritto derivante da fonti primarie dell’ordinamento statale, in caso di eventuale contrasto del diritto dell’Unione europea con la legge nazionale, quest’ultima non risulta né abrogata, né caducata, bensì “impedita” nel suo venire in rilievo nella specifica controversia, restando, al di fuori di tale ambito, ancora applicabile ed efficace.
Tuttavia, le peculiari caratteristiche di tale strumento (id est, l’obbligo di applicazione anche da parte delle autorità amministrative e l’efficacia rivolta alla singola fattispecie concreta) hanno determinato che quest’ultimo, da criterio interpretativo generale ed astratto, assumesse nella percezione comune una concreta funzione di tutela della singola posizione soggettiva, nel caso di suo utilizzo in ambito giurisdizionale, ovvero la funzione di concorrere all’ottenimento del bene della vita cui il soggetto aspira, laddove inserito all’interno delle attività amministrative.
Considerato, infatti, che la disapplicazione si rivolge alle modalità di esercizio del potere giurisdizionale (o amministrativo) riconosciuto ai singoli operatori del diritto al momento di sussumere la fattispecie concreta nel precetto normativo (o al momento di emanare l’atto amministrativo), questa incide esclusivamente sulla decisione della singola controversia e non sulla generale validità e sull’astratta efficacia della norma interna, che non subiscono alcuna compressione o limitazione rispetto all’intero ordinamento giuridico. Sicché si deve escludere ogni effetto sull’esistenza delle due norme contrastanti e qualsiasi profilo estintivo o modificativo delle relative disposizioni.
In tale quadro, a differenza di quanto avviene nell’abrogazione (che rappresenta la tipica conseguenza in un sistema di controllo centralizzato della validità della norma giuridica, ove si interviene “a monte”, ossia in ordine all’esistenza della disposizione stessa), la non applicazione presenta carattere eccezionale, agendo nella fase attuativa della disposizione eurounitaria e costringendo il giudice o l’amministrazione a non utilizzare la norma interna, rispettivamente, per la definizione della singola controversia ovvero per l’emanazione dell’atto. Simbolicamente, il potere di non applicare la norma interna costituisce per la fattispecie concreta una barriera, che ne respinge l’efficacia nel caso concreto in caso di contrasto con quella comunitaria, consentendo solo a quest’ultima di produrre effetti su quella singola e specifica fattispecie.
Pertanto, in questo meccanismo giuridico, incentrato sul controllo diffuso della conformità delle disposizioni interne con la normativa europea, il cittadino riesce in un certo qual modo ad acquisire un ruolo diretto – e non più mediato da organi statali – nel processo di integrazione e affermazione dell’ordinamento comunitario, potendo in prima persona agire dinanzi al giudice di merito per vedersi dichiarare, nello stesso giudizio, la preminenza della disciplina eurounitaria, sì da tutelare il proprio diritto o interesse giuridico.
Ed è proprio la natura meramente dichiarativa di questa tipologia di sentenza, con la quale ci si limita ad accertare che la legge nazionale non produce effetti nella fattispecie concreta, che ha permesso, dal punto di vista giuridico, di estendere anche a soggetti estranei alla giurisdizione (le pubbliche amministrazioni) l’utilizzo di tale strumento giuridico nelle proprie funzioni ed attività, in assenza di una precedente decisione degli organi giurisdizionali, incidendo direttamente e con forza sui rapporti autoritativi e privatistici delle amministrazioni con i cittadini.

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