3.- Alcune risposte
L’emergenza cambia le regole del gioco: mette a nudo, trasforma, crea. Soprattutto, alza il tono e conferisce un rango costituzionale ad ogni affare. In particolare, l’emergenza ha un effetto di trasformazione: rompe, deroga, rende speciale ciò che è normale, sposta le attribuzioni e i poteri. Tra i casi che abbiamo visto, quello delle unità speciali USCAR è il più emblematico: fa venir fuori due idee diverse di specialità emergenziale, la specialità che sostituisce e la specialità che aggiunge. La prima è la specialità che estromette il sistema generale- tabula rasa e salto nel vuoto; la seconda è la specialità che aggiunge altro a quanto esisteva. Così l’emergenza o mette fuori gioco o mette altro in gioco. In breve, l’emergenza è un fatto giuridico straordinario. Porta alla diversità. Nel particolare, a una certa tensione verso il fine e a una certa idea di prevenzione. Questi sono solo alcuni dei caratteri propri della specialità emergenziale. A causa di essi si è detto che l’emergenza introduce uno stato di eccezione, una rivoluzione. E alcuni costituzionalisti hanno parlato di rottura, di violazione, di sospensione del tessuto costituzionale[5]. Quasi che l’emergenza – e la sua gestione a mezzo di misure amministrative- sia una «costituzione occulta».
Davvero siamo a questo?
Teoricamente, no. L’emergenza è un fatto giuridico extra ordinem, ma non è fuori dall’ordinamento giuridico. Non corrisponde alla legge ordinaria, ma è dentro il diritto. Nel diritto, una cosa è la norma eccezionale e una cosa è la norma speciale, così come una cosa è la rottura del sistema e altra cosa è la sua deroga. Tutto dipende dalla situazione sottintesa: lo stato di eccezione, che porta all’eversione del sistema, è cosa diversa dalla specialità – la norma speciale suppone un sistema in crisi e a volte finisce per salvarlo. Quest’ultima situazione di specialità, calata nell’emergenza, non è altro che lo stato di necessità. La necessità è insita nel sistema: suppone l’unità dei poteri emergenziali e ha origini antiche[6]. Oggi ha fondamento nell’art. 77 e nell’art. 120 della Costituzione. Dal che spuntano fuori due rimedi: la responsabilità e la sostituzione. La responsabilità è politica e consegue all’assunzione del decreto-legge. La sostituzione dell’art. 120 Cost. è amministrativa- “il governo può sostituirsi agli organi delle regioni”-  e ricorre nei casi di inadempimento delle regioni o nel caso di un “grave pericolo”, che metta in crisi l’incolumità pubblica, l’unità della repubblica, nonché i livelli dei diritti fondamentali. Anche la sostituzione porta alla responsabilità politica del governo. Infine, vi è la responsabilità politica del presidente della giunta regionale, che deriva anch’essa dal piano costituzionale: il presidente “dirige la politica della giunta e ne è responsabile” (art. 121 ult. comma) ed è eletto a “suffragio universale e diretto” (art. 122 ult. comma).
Questo dettato costituzionale, che è espressione della necessità, conduce al redde rationem e alla chiusura del sistema. Chiusura non vuol dire rottura e non è stato di eccezione. Vuol dire necessità e garanzia. La necessità, infatti, appartiene al sistema e ne rappresenta i valori e i principi fondamentali[7]. Fornisce una garanzia vitale[8]. L’importante è che lo stato di emergenza sia limitato nel tempo e che la situazione di emergenza sia lucidamente letta e lucidamente assunta da chi è al governo; e che dunque corra, inevitabilmente e consapevolmente, verso la responsabilità.

^Note

5.  Cfr. M. OLIVETTI, Coronavirus. Così le norme contro il virus possono rievocare il «dictator», in Avvenire, 10 marzo 2020; G. AZZARITI, Il diritto costituzionale d’eccezione, Editoriale, in Costituzionalismo.it, fasc. 1, 2020. 14; G. GUZZETTA, E se il caos delle norme anti-contagio fosse un trucco per toglierci la voglia di libertà, in Il Dubbio, 4 aprile 2020; L. MAZZAROLLI, «Riserva di legge» e «principio di legalità» in tempo di emergenza nazionale. Di un parlamentarismo che non regge e cede il passo a una sorta di presidenzialismo extra ordinem, con ovvio, conseguente strapotere delle pp.aa. La reiterata e prolungata violazione degli artt. 16, 70 ss., 77 Cost., per tacer d’altri, Federalismi, 23 marzo 2020; F. RESCIGNO, La gestione del coronavirus e l’impianto costituzionale. Il fine non giustifica ogni mezzo, AIC, 19 maggio 2020; M. BELLETTI, La “confusione” nel sistema delle fonti ai tempi della gestione dell’emergenza da Covid-19 mette a dura prova gerarchia e legalità, AIC, 28 aprile 2020; F. RATTO-TRABUCCO, Le limitazioni ai diritti costituzionali a mezzo atto amministrativo nell’avvio dell’emergenza pandemica da COVID-19, Amministrazione in cammino, 7 maggio 2020. In senso contrario v. M. LUCIANI, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, AIC, 10 aprile 2020; F.S. MARINI, Le deroghe costituzionali da parte dei decreti-legge, Federalismi, 22 aprile 2020; U. ALLEGRETTI, Il trattamento dell’epidemia di “coronavirus” come problema costituzionale e amministrativo, Quaderni costituzionali, 25 marzo 2020; E.C. RAFFIOTTA, Sulla legittimità dei provvedimenti del governo a contrasto dell’emergenza virale da coronavirus, BioLaw Journal, Rivista di Biodiritto, n. 1/2020. ↑

6.  v. SANTI ROMANO, Sui decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e di Reggio-Calabria, ora in Scritti minori, Milano, 1950, I, 287; v. SANTI ROMANO, Principii di diritto costituzionale generale, Milano, 2 ed., 1946, ora in L’ “ultimo” Santi Romano (a cura di ALB. ROMANO), Milano, 2013, 173 ss., spec. 516-517: tutti gli atti urgenti del governo – decreto-legge, decreto di stato d’assedio, ordinanze urgenti di altre autorità amministrative- sono espressione della medesima situazione: la necessità. Quindi il potere extra ordinem è unitario e dunque i suoi atti hanno la stessa natura e, soprattutto, rispondono allo stesso criterio. Questa tesi è stata applicata anche all’emergenza odierna: v. R. CAVALLO PERIN, Pandemia 2020: decreti e ordinanze d’emergenza, in Giustiziainsieme, 2020, 9; F. CINTIOLI, Sul regime del lockdown in Italia (note sul Decreto legge n. 25 del 19 marzo 2020), in Federalismi, 6 aprile 2020; A. ILACQUA, Il potere derogatorio delle recenti ordinanze di protezione civile, del Commissario Straordinario per l’Emergenza Covid-19 e la vigilanza collaborativa dell’ANAC, in G. PALMIERI (a cura di), Oltre la pandemia. Società, salute, economia e regole nell’era post Covid-19, Napoli, 2020, III, 999 ss. ↑

7.  Cfr. ALB. ROMANO, Presentazione, in SANTI ROMANO, Il diritto pubblico italiano, Milano, 1988, I ss. ↑

8.  M. RAMAJOLI, Potere di ordinanza e stato di diritto, in Studi in onore di Alberto Romano, Napoli, 2011, I, 735, 754 ↑

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