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Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della complessità

di - 16 Febbraio 2013
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Il vulnus che non consente una reale semplificazione sta, a mio avviso, in un’ormai oscurata percezione del preciso perimetro degli ambiti di attribuzione dei poteri. O, se la si vuole leggere in termini forse un po’ antichi, nello sfilacciamento sempre più evidente dell’ordito, della trama propria di ogni ordinamento giuridico: la precisa demarcazione e la chiara separazione dei diversi poteri pubblici[18]. La semplificazione amministrativa nel nostro Paese, molto diversamente dalla semplificazione legislativa di cui viceversa utilmente si parla, soffre di un limite che non consente risultati apprezzabili derivante dal tramonto, dal totale oblio, del principio cardine dello stato liberale di diritto costruito sulla separazione dei poteri.
La separazione dei poteri, come è noto, è andata tramontando in conseguenza ed a causa di ragioni storiche che tutti conoscono e che molti ancora ricordano come vicende di cronaca. La crisi di questo principio non è che una delle facce del complesso prisma della crisi che ha afflitto il nostro Paese e che è deflagrata nei primi anni Novanta. Essa è stata generata dalla sopravvalutazione necessitata dell’esercizio della funzione giudiziaria, una vera e propria funzione di supplenza dell’ordine giudiziario in quegli anni (e non solo in quelli) di cui molto si è detto anche in dottrina. Si è parlato, come è molto ben noto, di supplenza della funzione giudiziaria rispetto a quella propria dell’esecutiva amministrazione in ragione della scarsa considerazione collettiva della qualità complessiva dell’agire dei pubblici poteri.
Rispetto a questo problema, storico si potrebbe dire, per l’essere oramai trascorsi oltre vent’anni, l’attività sostitutiva di un potere dello Stato o se si vuole di un ordine, è continuata in modo sempre più incisivo. Non si dubita che essa sia stata animata dalle migliori intenzioni sia chiaro, ma deve del pari esser chiaro che tale cristallizzata supplenza (perdendo il suo carattere straordinario ed eccezionale) non ha consentito negli anni successivi di restituire alla funzione amministrativa quella sua sfera riservata quella che un tempo gli studiosi chiamavano riserva di amministrazione[19].
Quella riserva di amministrazione è il campo di gioco, per usare l’espressione tedesca, che definisce la discrezionalità amministrativa il campo di gioco del pubblico potere. Con il tramonto della riserva di amministrazione, i pubblici poteri, la funzione pubblica oggi non hanno più un campo di gioco, non ha più un campo di gioco in cui si possa giocare perché evidentemente in questo campo di gioco, non tanto le regole, ma la presenza debordante di alcune funzioni di controllo giurisdizionali determinano un effetto di blocco.
A questo punto ci si potrebbe porre l’interrogatorio del perché si parli di questi temi in un intervento dedicato alla semplificazione. Ebbene, ove non fosse autoevidente, la ragione risiede nel fatto che a fronte di tale effetto di blocco la semplificazione si rende impossibile. Se infatti semplificare implica ridurre le sfere di imputazione della responsabilità, eliminare fasi procedimentali, concentrare il potere decisionale e quindi concentrare la responsabilità della funzione delle scelte in capo ad un unico soggetto (piuttosto che ad un numero ampio ed indistinto di soggetti) questo processo comporta un incremento del rischio della responsabilità degli agenti pubblici ed è visto come un non sostenibile costo da parte di dirigenti e funzionari pubblici che tale costo sarebbero chiamati in solitudine a sostenere[20].
Cosa accade, in altri termini, in un contesto storico nel quale in virtù dell’accrescimento delle sfere e dei rischi connessi alla responsabilità dei pubblici agenti – si badi si pensa al funzionario onesto perché i pubblici agenti sono generalmente persone molto rispettose della legge – il rispetto delle norme non tutela il pubblico agente dai rischi enormi che egli assume rispetto alle decisioni che comportano particolari costi per la collettività e particolari impieghi di risorse pubbliche.
Ebbene, il timore di assunzioni di responsabilità eccessive rispetto alla motivazione professionale propria di ogni pubblico dipendente genera, sul versante della semplificazione (o della complicazione amministrativa), la richiesta di inevitabile condivisione delle scelte da parte di una sfera più ampia di funzionari ed in generale di centri di imputazione, l’esigenza di moltiplicazione e di ripetizione di fasi deliberative o di momenti decisionali diversi per dare soluzione al medesimo problema amministrativo per usare quella bella espressione di Franco Ledda[21].
Semplificare significa che ogni problema amministrativo abbia un suo solutore ed è evidente che se si riesce a semplificare ciò comporta che il risolutore sia unico responsabile dalla soluzione. Nel momento in cui per assenza di garanzia da riserva dell’amministrazione chi è chiamato in solitudine a risolvere il problema si trova circondato da arbitri, controllori e giudici che verificano la sua responsabilità (e mai i suoi meriti, si badi) non può fare altro che richiedere verifiche aggiuntive condividere le scelte e gli approfondimenti che effettua per diminuire il rischio e ridurre la sfera di responsabilità[22].
Se non addirittura abdicare all’esercizio della funzione e consegnare l’esercizio dell’amministrazione allo strumento legislativo[23].

4. L’auspicio al ritorno alla divisione dei poteri ovvero: evviva il Barone di Montesquieu.

È possibile quindi semplificare per legge, ma impossibile diventa restituire semplicità (e quindi efficacia) all’azione amministrativa se non si ritorna ad un equilibrio giusto, un equilibrio fisiologico quanto al rapporto fra poteri e nella divisione dei poteri.
Dovrebbe esser chiaro, infatti, che l’accrescimento dell’ambito della responsabilità individuale del pubblico funzionario rispetto alle decisioni che assume a seguito della spinta derivante dalla semplificazione, produce l’effetto inevitabile (la controspinta) alla riduzione di tale rischio grazie al procurato appesantimento dei processi decisionali a fini della loro più estesa condivisione, e ciò tanto più quando tali decisioni comportano conseguenze sul patrimonio erariale se non addirittura sulla finanza pubblica. Avremo quindi sempre un legislatore che spinge verso la semplificazione e un funzionario pubblico che immediatamente reagisce con la interposizione in fasi procedimentali di condivisione della responsabilità.

Note

18. Troppo evidente è il riferimento a quella idea fondante degli Stati nascenti dalle rivoluzioni borghesi che trova sua teorizzazione più chiara nell’opera di Charles-Louis de Secondat, barone de La Brède et de Montesquieu, L’esprit des lois.

19. Sul punto si veda D. Vaiano, La riserva di funzione amministrativa, Milano, 1996.

20. In tema di responsabilità il primo riferimento è agli studi di F. Satta, Responsabilità della pubblica Amministrazione, in Enc. Dir, vol. XXXIX, Milano, 1988, 1369 ss.  Da ultimo, sul punto, sia consentito il rinvio al mio Il principio di responsabilità nei rapporti tra Cittadini e pubbliche Amministrazioni, nel volume Studi sui principi del diritto amministrativo, a cura di M. Renna e F. Saitta, Milano,  2012, 195 ss.

21. Il riferimento è a F. Ledda, L’attività amministrativa, in Atti del XXX° Convegno di Studi di scienza dell’amministrazione, Varenna 20-22 settembre 1984, su “Il diritto amministrativo degli anni ‘80”, Milano, 1987, ora in F. Ledda, Scritti Giuridici, Padova, 2002.

22. Si veda sul punto C. Barbati, Semplificazioni e processi decisionali nei sistemi multilivello, in Nuove Automie, 2008, 435 ss.

23. Si veda l’approfondimento di S. Spuntarelli, L’amministrazione per legge, Milano, 2007.

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