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Riflessioni sui tortuosi itinerari della semplificazione nell’amministrazione della complessità

di - 16 Febbraio 2013
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In realtà se poniamo mente al momento storico in cui questi fatti si sono sviluppati, quella che viene definita come stagione della semplificazione amministrativa[11] appare piuttosto una stagione di mutante e vischiosa complessità, e pare difficile smentire questa impressione a fronte di una realtà che si è inevitabilmente complicata per fenomeni in parte esterni all’ordinamento giuridico, in parte alimentati dallo stesso ordinamento giuridico che aveva perduto i capisaldi del suo proprio ordinario funzionamento e l’ancoraggio forte ai suoi principi costituzionali.
Nel 1990, quando finalmente viene approvata la legge n. 241, si percepiva nella dottrina e nella comunità degli studiosi l’attesa di una nuova era di legalità e trasparenza nell’amministrazione, per rievocare le parole di Silvio Spaventa di “giustizia nell’amministrazione”[12]; quella legge avrebbe dovuto costituire il coronamento o se si vuole la sintesi di un lungo processo di distillazione di principi e regole dell’agire amministrativo negli alambicchi della Giustizia amministrativa, dopo la maturazione del mosto nel grande tino della Costituzione repubblicana. L’affermazione di fasi procedimentali ordinate e semplici, con una valorizzazione degli apporti partecipativi degli amministrati e della responsabilità dei funzionari (sia attraverso l’individuazione dei responsabili dei procedimenti, sia con il rafforzamento e la ridefinizione del ruolo e dei poteri della giurisdizione contabile).
La realtà però, come spesso accade, non ha dato soddisfazione alle attese e le ha mandate per gran parte deluse. L’evoluzione legislativa degli anni Novanta infatti è andata di pari passo con una trasformazione politica ed economica del Paese che, lungi dall’aver prodotto effetti di semplificazione, ha determinato effetti di incremento ed esasperazione della complessità.
E che questo rilievo non sia soltanto il frutto di una valutazione di fenomeni storico-politici, ma tragga piena evidenza dalle concrete disposizioni legislative approvate con intento di semplificazione, basta prendere ad esempio una sola disposizione normativa.
Per dimostrare quest’affermazione che altrimenti potrebbe sembrare estemporanea o estremizzante è sufficiente far richiamo alla disposizione legislativa in materia di conferenza di servizi. L’evoluzione che ha subito la disciplina del più classico degli istituti di semplificazione amministrativa e cioè la conferenza dei servizi è riprova evidente di quanto si afferma[13].
Quella norma pensata nell’agosto del 1990 sulla scorta dei lavori della Commissione Nigro è una classica norma che “non trova pace”, per rievocare la classica poesia napoletana “Io vulesse truvà pace” di Eduardo de Filippo[14]. Ecco la norma sulla conferenza di servizi è una classica norma che non trova pace. In oggi legislatura essa è sottoposta a continui e ripetuti ripensamenti[15].
Ma un discorso analogo potrebbe farsi con riferimento all’istituto della Denuncia (poi Dichiarazione, poi Segnalazione certificata) di inizio di attività[16].
Ciò accade ed è imputabile all’incapacità degli uffici legislativi che propongono questi mutamenti? Non lo si crede certo. Si deve ritenere viceversa che questo tentativo nobile del legislatore, e per esso dei suoi tecnici, di migliorare il quadro normativo e di semplificare l’amministrazione nella complessità, sia un nobile ma spesso inutile tentativo a fronte di problemi che non hanno la loro origine e la loro causa negli strumenti giuridici e che, conseguentemente, molto difficilmente possono trovare soluzione a mezzo della semplificazione degli strumenti giuridici e dell’ordinamento.

 

3. Complessità, semplificazione e divisione dei poteri.

In realtà, le operazioni di semplificazione rimesse alla modifica dei testi legislativi, e con esse anche gli interventi di semplificazione legislativa, sono operazioni che producono un risultato evidente ed immediato. Proprio l’opera di codificazione ne è testimonianza, si guardi come si opera meglio dal punto di vista concreto avendo a disposizione dei Codici o dei testi unici piuttosto che una congerie disordinata di norme di epoche diverse.
Si guardi ad esempio cosa è accaduto con il Codice dei contratti pubblici che al di là dei miglioramenti sempre possibili (ed in questo caso ripetuti: con il primo, secondo e terzo correttivo), sono testi normativi che per la loro completezza e tendenziale esaustività assicurano una stabilità di conoscenza del diritto applicabile e quindi una stabilità del corpus normativo applicabile nelle interpretazioni consequenziali.
Per non dire del positivo effetto della codificazione delle norme del processo amministrativo che, con tutti i loro limiti e con tutte le loro lacune (tutte suscettibili di miglioramenti in favore di soluzioni tecnico-processuali più accettabili e condivise) è però un risultato straordinario di stabilità, certezza, garanzia del trattamento eguale ed imparziale di chi domanda giustizia[17] o di chi partecipa ad una gara pubblica se si fa riferimento al Codice dei contratti.
La semplificazione amministrativa, viceversa, è una semplificazione che non raccoglie successi, non assicura soddisfazione alla reale esigenza di semplificazione e conseguentemente non trova stabilità ed è sottoposta a continue evoluzioni.
Occorre allora domandarsi perché ciò accade.
E nel tentare di dare una risposta a questo interrogativo sovviene evidente un vulnus che non risiede nella qualità delle politiche di semplificazione e tantomeno nella qualità delle soluzioni tecniche che il legislatore consegna alle pagine della Gazzetta Ufficiale. Si tratta di un vulnus che rende impossibile la semplificazione auspicata ed anche a volte confusamente declinata da giuristi e studiosi nella loro pur apprezzabile produzione scientifica.

Note

11. Molto meno la semplificazione legislativa.

12. Il riferimento è al Discorso del commendatore Silvio Spaventa letto la sera del 7 maggio 1880 nella sala dell’Associazione costituzionale di Bergamo, ora nel volume S. Spaventa, Giustizia nell’amministrazione ed altri scritti, a cura dell’Istituto Studi Filosofici, Napoli, 2006, 17 ss.

13. Sul punto si veda D. D’Orsogna, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002 e, successivamente Id., Note in tema di conferenza di servizi, semplificazione, operazione amministrativa, in  Nuove Autonomie, 2008, 583 ss.

14. La poesia è degli anni di poco successivi alla fine del secondo conflitto mondiale (1948). L’opera poetica del grande Autore ed Attore del teatro napoletano è raccolta in due volumi curati da Einaudi, Le poesie di Eduardo, Torino, 1975 e ‘O penziero e altre poesie di Eduardo, Torino, 1985.

15. Non è questa la sede per soffermarsi sul punto, ma ci si riferisce all’evoluzione subita dall’art. 14 della legge n. 241/1990 alle modifiche ed integrazioni apportate dalle leggi nn.:
537/1993, 273/1995, 340/2000, 127/1997, 15/2005, 69/2009, 122/2010, con gli articoli 14 bis, ter, quater e quinquies.
Per un commento in dottrina dell’evoluzione normativa in materia si veda, da ultimo, G. Pagliari, La conferenza di servizi, Commento agli artt. 14 e ss. della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., in  Codice dell’azione amministrativa (a cura di M.A. Sandulli), Milano, 2010, 750 ss.

16. Di cui la dottrina in successione si è occupata. Si vedano  L. Ferrara, Diritti soggettivi ad accertamento amministrativo. Autorizzazione ricognitiva, denuncia sostitutiva e modi di produzione degli effetti, Padova, 1996; G. Acquarone, La denuncia di inizio attività. Profili teorici, Milano, 2000; E. Boscolo,  I diritti soggettivi a regime amministrativo. L’art. 19 della l. n. 241 del 1990 e altri modelli di liberalizzazione, Padova, 2001; P. Marzaro Gamba, La denuncia di inizio attività edilizia. Profili sistematici, sostanziali e processuali, Milano, 2005; W. Giulietti, Attività privata e potere amministrativo. Il modello della dichiarazione di inizio attività, Torino, 2008; A. Police, Contributo allo studio delle Dichiarazioni di inizio di attività e della loro natura giuridica, in Nuove Autonomie, 2008, 17 ss.  ed anche in Istituzioni e dinamiche del diritto. I mobili confini della separazione di poteri (a cura di A. Vignudelli), Milano, 2009, 305 ss.
Da ultimo F. Doro, SCIA e DIA. Denuncia, dichiarazione e segnalazione certificata di inizio attività dopo il DL 78/2010, Padova, 2010 e N. Paolantonio e W. Giulietti, La segnalazione certificata di inizio di attività, Commento all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., in  Codice dell’azione amministrativa (a cura di M.A. Sandulli), cit., 750 ss.

17. Su meriti e sui limiti del Codice del processo amministrativo si veda per tutti F. G. Scoca, Considerazioni sul nuovo processo amministrativo, in Giustamm.it, Giustizia amministrativa. Rivista internet di diritto pubblico, n. 2-11.

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