Quale destino per le società degli enti locali?
7. Ma qui sta il problema presupposto, forse ancora più grave. Per dettare una disciplina di questo genere era dunque necessaria una legge dello Stato. Legge dello Stato sì, certo: ma quale legge?
Il problema può essere rappresentato in termini relativamente semplici. Il divieto di assumere e mantenere partecipazioni in società industriali non è una prescrizione qualsiasi. Proprio per il fatto che incide nella capacità giuridica degli enti locali, deve (dovrebbe) inserirsi in una prospettiva di lungo periodo, nel cui ambito soltanto può trovare il proprio significato: in sostanza, deve (dovrebbe) trattarsi di un passaggio nel corso di un processo di riforma degli enti locali, volto, ad es., a portarli al solo esercizio di funzioni amministrative, finanziate con l’imposizione fiscale, esclusa ogni prestazione di servizi. Detto incidentalmente, anche le modalità di vendita delle partecipazioni; l’eventuale liquidazione delle società; il pagamento dei debiti residui; l’impiego delle risorse eventualmente derivate dalla dismissioni; la gestione del personale; sono tutti temi sui quali la parola del legislatore non avrebbe fatto danno. Last but not least, si sarebbe dovuto stabilire con ogni chiarezza a quali conseguenze avrebbe condotto la violazione dei divieti – dunque il mantenimento delle partecipazioni.
Di tutto ciò non vi è traccia nell’ambito delle norme di cui si parla. Esse sembrano buttate lì, nello sterminato mare di leggi che viene detto ordinamento, non si sa bene se come bombe a mano in una battaglia o sassi in uno stagno. Si pone il divieto di possedere società o anche solo partecipazioni in esse, senza dire come tutto ciò deve avvenire. Questo fatto è grave, perché decisioni di tal genere e tale portata non possono essere prese solo per annunciare l’avvio di un riordino dei conti. Sono interventi di sistema, che cambiano l’assetto degli enti locali. Bisogna avere bene in mente dove si vuole arrivare e con quali strumenti perseguire la meta. Sta qui il problema della legge, ovvero di quale legge ci si debba valere per realizzare un intervento così radicale, come questo di cui si va dicendo [4].
8. Sappiamo naturalmente bene che la legge quale veicolo di precetti generali ed astratti è morta – e non solo in Italia – con scarse prospettive di resurrezione. La sua agonia è molto lontana nel tempo. Già Cammeo e Santi Romano osservavano che di legge nel senso classico del termine non si poteva parlare per la legge che fissava l’appannaggio del principe ereditario ed in generale per tutte quelle che attribuivano benefici a qualcuno; di leggi provvedimento si parla ormai da decenni (almeno da quando, nei primi anni ’60 del secolo scorso, si provvide alle espropriazioni delle industrie elettriche private a favore dell’ENEL mediante decreti legislativi delegati, con l’intento di evitare i ricorsi al Consiglio di Stato); si teorizza oggi quel che viene detto “amministrare per legge” [5]. È insomma acquisito alla nostra esperienza giuridica che la legge in sé altro non sia che un atto giuridico dotato di una forza formale particolare (è insindacabile dal giudice, salvo che per contrasto con la normativa comunitaria; il giudice può solo sospettarne l’incostituzionalità e rimettere la questione alla Corte costituzionale), che può avere qualsiasi contenuto, lato sensu precettivo o normativo. Nei fatti, come l’esperienza insegna, questa forza formale è stata attribuita a qualsiasi tipo di “volere”, vale a dire ad atti di qualsiasi “contenuto”.
Tutto ciò dà ingresso a molti problemi di puro diritto costituzionale, sui quali non ci si può fermare. Uno è però determinante per il tema che si va discutendo.
La legge provvedimento (per semplicità di linguaggio ci si consenta l’uso di questo termine in qualche misura improprio) ha la caratteristica di risolvere un problema concreto con uno strumento rigido, la legge appunto, al quale si deve nuovamente ricorrere per un successivo intervento. Nei fatti, il suo uso esautora amministrazione e Parlamento, a favore del Governo. Esautora l’amministrazione perché non dispone del potere legislativo: deve attenersi alla legge esistente; esautora il Parlamento perché esso non è materialmente in grado di esercitare l’iniziativa legislativa nello sterminato mare di norme di legge coordinate (e scoordinate) tra loro, modificate in singole parole, parzialmente abrogate etc. etc. È difficilissimo esercitare l’iniziativa legislativa se non si possono conoscere le norme in vigore e gli interventi di cui hanno bisogno. Solo il Governo, dunque, è in grado di tenere sotto controllo le leggi in vigore e di assumere l’iniziativa per modificarle.
Sennonché non tutto ciò che accade pone soltanto problemi concreti; né, del pari, non tutti gli strumenti che si adottano per risolvere un problema concreto sono strumenti altrettanto concreti, tagliati su misura, per così dire. Succede spesso che un problema contingente, concreto, venga affrontato con norme che, pensate in termini specifici, ad hoc, si rivelano poi norme di carattere generale: come tutti sanno, l’intenzione del legislatore non ha alcun rilievo ai fini dell’interpretazione e dell’applicazione della legge. Ma sono norme di carattere generale monche, appunto perché non pensate in funzione di ciò che dicono, ma solo di ciò che il legislatore aveva in mente con riguardo alle circostanze date.
Questo fa sì che molte norme possano essere inattuabili nella loro formulazione generale, magari non voluta. Si possono attuare in alcuni casi; non sempre. L’esempio paradigmatico è quello della legge n. 244 del 2007, di cui si è detto sopra. Essa aveva una formula – il richiamo all’art. 1, co. 2, d. l.vo 30 marzo 2001, n. 165 – che includeva tra gli enti pubblici tanto gli enti locali, quanto lo Stato e le regioni: anch’essi avrebbero dovuto dismettere ogni partecipazione. Di fronte alla “difficoltà” di cedere in pochi mesi le partecipazioni in Enel, Eni, RAI, Finmeccanica etc., con l’art. 71, co. 1, lett. c), l. 18 giugno 2009, n. 69, anch’esso sopra ricordato, il divieto di possedere partecipazioni in società industriali operanti sul mercato è stato limitato agli enti locali. In parole più semplici: nella foga dei tagli, il legislatore ha ecceduto, andando ben oltre le proprie intenzioni. Nell’uso della norma provvedimento per riportare ordine in un settore ad elevata criticità la scure gli è sfuggita di mano, come si dice.
Note
4. A riprova di quanto si va dicendo (che questa specie di esecuzione sommaria delle società degli enti locali ne rende la scomparsa difficile, da renderla improbabile) v. GUZZO, Le nuove regole dei servizi pubblici locali alla luce della disciplina attuativa introdotta dal d.P.R. n. 168/2010, www.dirittodeiservizipubblici.it.↑
5. Per una accurata storia della legislazione priva di carattere generale, dalle sue origini alle motivazioni che la hanno sorretta, v. S. SPUNTARELLI, Amministrazione per legge, 2007↑
